公共管理评论

第二期：基层治理

专刊导言：

以多元视角和方法拓展基层治理研究

杨帆柴贵贵

杨帆，华东政法大学政府管理学院副教授、《公共管理评论》指导编辑（2024—2026）

柴贵贵，华东政法大学政府管理学院硕士研究生

“基层”通常指县（区）级及以下的社会和行政场域（郁建兴，2019）；而“治理”这一概念的内涵较为复杂，大体指来自政府、社会、市场等不同领域的主体，围绕共同的目标形成复杂的互动关系（王诗宗，2009）。基层治理极具包容性和创新的潜力，涉及宏观的理论话语、中层的理论概念和微观的经验命题。近年来，公共管理、政治学、社会学、心理学、经济学等不同学科的研究者，依据各自所关注的研究命题，从个体、群体、组织、制度等不同的分析单位入手，对基层治理中的各类现象展开研究（王诗宗和杨帆，2022）。绝大多数学者力求在务实的调查和分析的基础上，提炼学术命题，搭建解释的框架，为拓展和深化公共管理的知识体系作出了贡献。本期虚拟专刊紧跟这一发展趋势，汇集以往的研究成果，扩大这一领域相关知识的传播范围和影响力。

下文将介绍《公共管理评论》2020年至2024年9月24日刊发的有关“基层治理”的研究（以知网为准）。我们首先依照两个标准来筛选（满足一个即可）：其一是标题、摘要、关键词中出现“基层治理”或“基层”的论文；其二是将基层治理中常见的行为主体作为研究对象的论文，这些主体包括县（区）级及以下的行政组织、基层自治组织、一线政策执行者等。在此基础上，我们逐一分析文章的主题、理论和实践定位，最终得到40篇论文（总计181篇，占比为22.1%）。基层治理的议题多元、内容务实，学者们运用多元的视角和方法来探索、描述或解释行政现象的内在机理。本文拟从研究议题、研究目的和研究方法三个角度来介绍这些论文。

一、研究议题

专刊将相关论文的议题分为“政府管理”和“社会互动”两类；随后从分析对象入手，将政府管理模块下的研究划分为“以行政组织为主”和“以公职人员为主”，将社会互动模块下的文章分为“以基层自治组织为主的互动”与“民众参与的社会互动”。具体的研究议题和论文数量（括号中显示）如图1所示。需要强调的是，基层治理研究往往关注复杂的公共事务，通常会包含不同行动主体之间的互动，归入某一类别的文章，也有可能涉及其他层次的分析对象，但为了形成整体性把握，一定的简化与归类是必要的。下面将概述论文的研究议题和内容。

（一）政府管理

以行政组织为主的研究重点涉及项目制、驻村工作制度、运动式治理、绩效考核、激励策略、繁文缛节、治理创新等议题。刘秋文和孙迎联（2024）发现了项目资金运作社会化的新现象，即县级政府通过纵向吸纳村干部个人资金，使项目资金以私人债务的形式出现在金融市场中，突破项目资金专项化制度管理，拓展了对项目制资金来源的研究。陈显林（2024）关注驻村工作队参与农村基层治理的具体事务，归纳了四种驻村干部与村干部的互动类型，揭示了驻村工作队制度出现诸多非预期后果的原因，为基层在不同时期的制度衔接提供了新的经验。庄玉乙和胡蓉（2020）从地方政府资源与任务治理难度匹配程度的角度，阐释了地方政府在面对环保督察压力时采取集中整治或一刀切的选择逻辑，有助于更好地理解科层组织运动式治理的运作逻辑和演化过程。黄扬（2023）将历时性的分析视角带入监管链条末端，清晰呈现监管双方如何通过多次“试探性违规”和“选择性容忍”逐渐就“合规的边界”达成默契，并阐释了这种互动与运动式监管失灵之间的逻辑联系，弥补了监管政策执行与监管应对领域存在的经验空白。王程伟和马亮（2020）以“接诉即办”为研究场域，探究压力型体制下绩效差距对绩效改进的作用，为阐明政府绩效差距的作用机制提供了经验依据，也为优化压力型体制和改进政府绩效提供了政策启示。贾宁等（2021）检验了城市综合管理执法效率提升是否会资本化到当地房价的问题，从公众支付意愿角度测度了治理效率提升的价值，拓展了治理效率的效果评价方法，对于推动服务型政府转型、提升政府治理水平和效率具有重要意义。詹承豫和徐培洋（2024）归纳构建了分析应急预案操作性的“文本-实情-行动”三维框架，分析了应急预案在编制过程中可操作性逐渐降低的主要原因，从组织内部视角强调了应急预案编制对提升应急管理能力的重要性，为优化未来应急预案编制管理工作提供政策方向。陈念平（2022）探究科层运作末端的激励策略、模式与建构逻辑，归纳传统科层的层级控制、行政包干的压力驱动、准行政发包的分成激励、管理外包的剩余索取四种不同类型的末端激励模式，打开了基层激励创设的黑箱。杨帆和章志涵（2020）检验了文件数量对专项治理绩效的影响，发现文件数量与专项治理绩效呈倒U形关系，推进“文牍主义”“文件政治”等研究领域的发展。黄六招等（2021）根据“上下互动与资源下沉”的研究框架，透过国家级易地搬迁安置示范区建设的全过程，解码资源匮乏型地区实现创新激活的生成逻辑，对欠发达地区、发展中国家的政府创新实践具有参考价值。张海柱和洪书瑾（2022）探讨地方政府在创新过程中如何有效规避风险，提出创新安全网的概念框架，对科层内部纵向的风险规避机制与以地方政府为统筹中心的横向政社企合作进行整合性描述，提炼三类实现风险规避的机制，为推动地方政府创新提供参考经验。李利文（2020）聚焦科层组织为落实难点任务而采取的挂图作战作机制，剖析科层组织在推进难点任务过程中采取的倒逼压实、任务牵引、集中发力和腾笼换鸟技术等策略，揭示了挂图作战作机制的运作逻辑，拓展难点任务如何被完成的地方性知识。李晓飞（2024）为解答科层组织依规行事能否获取自主权的问题，提出“借制确权”概念，从职能承揽和绩效联结两个维度，展示科层组织基于正式行为完成“角色再生产”的全过程，为理解科层组织与环境之间的“中国式关系”提供新的学理参照。齐晨然和陆亚娜（2023）以权力视角透视小组办“弱马拉大车”的现象，发现适应“弱马”身份的协调策略，阐释了“弱马拉大车”的情境条件和生成机制，有助于小组政治在研究对象、面向和焦点上的进阶。张悦等（2023）聚焦“片区大物业”的政企合作治理过程，应用组织双元理论解释基层治理中的政企跨组织合作过程，重点析出政企双方对跨组织悖论的破解逻辑及动态能力成长路径，延伸社会治理情境下政企关系的研究深度。

基层公职人员是治理活动中的关键行动者，探讨其行为逻辑对落实国家政策、维持基层社会稳定、维护公共利益和民众的合法权益至关重要。面向公职人员主要涉及公共服务动机、自由裁量决策、担当作为、避责行为、组织公民行为等议题。元帅等（2022）研究了自由裁量权提升街头官僚公共服务动机的机制，丰富了公共服务动机的前因变量研究，为赋予街头官僚适度的自由裁量权提供了实证支持。陈鼎祥和刘帮成（2021）从公共服务动机的视角探究基层公务员变革担当行为的形成机理，首次验证公共服务动机的涓滴效应，对激发基层公务员干事创业和担当作为具有实践启示。汪光炜和卫旭华（2021）探析基层公务员职业声誉感知对其公共服务动机的影响机制及其边界条件，发现了声誉和认同在基层干部队伍建设中的重要作用，丰富了公共服务动机前因机制研究，扩展了职业声誉和认同的研究领域。杨帆和张百缘（2022）分析了配偶观点和执法对象违规情况对警察裁量决策的影响，确证了街头官僚在不同的场景中习得的规范与判断可以相互影响并最终共同塑造行政效果，为理解基层治理的复杂性提供一种思路。张俊琪和胡威（2023）关注拥有思维倾向-情感倾向这两种不同人格特质的街头官僚在自由裁量权偏好选择上的差异，为推进基层执法类公务员队伍的职业培训与团队建设提供政策建议。谭新雨和朴龙（2022）揭示基层领导干部担当作为“涓滴效应”实现的心理机制，补充了领导层面的影响因素，为破解基层领导干部带动基层组织集体担当作为的行动困境提供分析视角。许珂和张芳文（2024）分析了目标设置、问责压力、权责匹配等外部因素如何影响基层官员心理并进一步导致避责行为，指明基层官员避责行为实质上是目标设置与资源匹配下基于心理感知的一种主动性调适，为抑制和矫治基层官员避责行为提供启示。柯江林等（2022）为包容性氛围影响社区工作者的幸福感和组织公民行为提供了实证证据，推进了包容性氛围以及职场精神力相关理论，为多样化的社区工作者队伍管理提供政策建议。黄晴等（2024）实证分析了执行压力、回应压力与街头官僚亲社会违规行为倾向之间的因果机制与调节机制，通过引入压力场景拓展街头官僚亲社会违规行为的研究视角，丰富了中国情境下基层执法类公务员亲社会违规行为的实证研究。彭川宇等（2022）讨论了公共部门领导者的领导风格对基层公务员创新行为的影响，有助于厘清服务型领导影响基层公务员创新行为的作用机制，为公共部门激励基层公务员创新活动提供实践启示。元帅等（2024）剖析了使命效价影响基层公务员创新行为的过程机制和边界条件，为激发基层公务员的创新行为提供理论启发和实践启示。吴金兴和祝哲（2023）从“行为人”角度对避责逻辑、问责风险与协同治理等相关研究争论进行了理论解释与实证检验，有助于完善行政问责制度，提升基层官员的协同治理行为。

（二）社会互动

基于组织与个体的区分，社会互动的研究议题可以分为基层自治组织层面和民众层面。基层自治组织层面主要包括内卷化、社区减负、党建、PPP、微公益创投、成果转化、村干部流动性任职等议题。杨君和周自恒（2022）挖掘了治理过密化在基层的表现形式、产生原因与非预期后果，为国家如何更加有效地联结个人、提高乡村社会的治理效能提供了思路。麦佩清（2020）发现“基层减负年”社区减负的政策组合拳并未达到减负增效的预期目标，指出仅从减少社区行政性事务的刚性措施出发，以简单化、公示性的措施推进社区减负是治标不治本，为社区减负开拓解决路径。宋维志（2023）探究党建引领实现社区治理的机制、“红色物业”的运作机制与实效，从组织结构、体制机制的角度进一步解释“引领”，厘清了“党建”与“治理”间的制度连接机制，为党政体制在社区层面探索基层社会治理路径提供方向。郝文强和叶敏（2023）在观察到农村环境治理用工模式“不完全外包”形态的基础上，基于多重合法性视角探讨农村环境治理的用工模式发生转变的原因，推动PPP模式在中国农村社会情境中的本土化。徐刚（2022）发现社区营造试点中微公益创投构建的社区增权赋能机制，揭示运行机制偏差化、造血机制阻滞性及接替机制悬浮化的“能力堕距”现象，归纳微公益创投可持续发展的有效经验规律。黄杰和郑静（2022）实证检验了党建对民营企业慈善捐赠的影响，发现党建通过与官方机构互动和接受更多官方政治引导两种机制，能显著提高民营企业的慈善捐赠水平，丰富了企业社会责任研究的内涵并为官方非公党建的开展提供了实证支持。郭晟豪（2023）探析了街道干部对基层治理研究成果“学以致用”的逻辑，形成了以街道干部为主线的“接触论文-学习论文-应用论文”的具体过程，为推动基层治理研究论文的成果转化提供建议。叶敏和蔡晓婷（2021）阐明了村干部流动性任职现象的生成逻辑在于社会转型因素的溶解效应和国家制度建构的解构效应的叠加结果，论证了村干部流动性任职有力地拉紧了城乡关系和基层治理的权力链条,有利于配合和促进地方整体性发展的局势。冯川（2024）探讨了农村用水户协会在解决农田水利方面的运行成效与困境，发现用水户协会在解决农田水利运行困境方面曾取得过成效，但其自身运行的新困境影响到了对既有成效的维持。

民众层面主要涉及村民参与、群众动员、遵从行为、社会许可等议题。胡乃元和朱玉春（2024）关注股份合作制改革对村民公共事务参与的影响，发现股份合作制改革能够显著增进村民的公共事务参与且影响程度因村庄治理结构和地理区位的不同而存在差异，提出深化股份合作制改革、完善村庄治理制度、促进村民公共参与的对策建议。牟星（2020）分析了“土味”广播作为重要的宣传手段在群众动员方面的优势，为充分利用土味广播促进乡村治理提供经验。徐彪等（2020）基于制度感知视角提出了公众制度遵从行为的概念性框架并进行实证检验，深化了关于制度感知、制度信任、制度遵从行为的理论认识，对促进公众制度遵从行为具有重要的启示。张书维等（2024）系统探索全过程人民民主理念对邻避项目社会许可的影响并揭示其内在机理，揭示影响社会许可的内在机制，丰富全过程人民民主理念的实践逻辑。

二、研究目的

基层治理研究的目的在于描述现状或过程的变化，回答“是什么”（what）的问题，或是厘清出现该现象或者该现象随时间变化而变化的原因，回答“为什么”（why）的问题。在此基础上，研究者才有可能提供有价值的实践建议，即解答规范性的“如何做”（how）的问题。如果脱离了对现实中基层治理现象的观察，那么解释原因就无从谈起；而如果缺少对“为什么”问题的阐释，那么规范性问题的答案便会因缺少事实基础和逻辑而沦为空泛的行政谚语。本虚拟刊的文章既涉及回答“是什么”的探索性和描述性研究，也涉及回答“为什么”的解释性研究。

（一）探索性与描述性研究

探索性研究旨在初步了解问题或现象，目的是生成假设而非验证假设，输出初步见解、潜在的研究问题和未来的研究方向。描述性研究则将重点放在描述事实发生、发展的过程，这些事实中一般隐含了某种值得解释的张力或差异。本次采集的论文关涉制度运作，如驻村工作队的制度惯性、不同治理机制叠加的问题、科层末端的激励机制、挂图作战机制、红色物业机制、商品化水权制度等（陈显林，2024；杨君和周自恒，2022；陈念平，2022；李利文，2020；宋维志，2023；冯川，2024）；也包含对不同治理主体间关系的探讨，如基层政府创新过程中的联合避险、基层政府对社区施加的行政负担、物业治理中的政企合作、村庄土味宣传方式的群众动员效果、社会组织在社区微公益创投的效果（张海柱和洪书瑾，2022；麦佩清，2020；张悦等，2023；牟星，2020；徐刚，2022）；同时，有研究初步探讨了科研成果在实践中转化的问题（郭晟豪，2023）。

（二）解释性研究

解释性研究则指向具体的研究问题，旨在分析复杂现象的内在逻辑，阐释特定要素之间的（因果）关系，回答“为什么”的问题。有研究解释基层治理过程中的反常现象，如项目资金运作社会化（刘秋文和孙迎联，2024）、运动式治理模式的策略性选择（庄玉乙和胡蓉，2020）、农村环境治理用工模式的变化（郝文强和叶敏，2023）、资源匮乏地区的创新激活（黄六招等，2021）、运动式监管效果的时间变化（黄扬，2023）、应急预案缺乏可操作性（詹承豫和徐培洋，2024）、小组办“弱马拉大车”现象（齐晨然和陆亚娜，2023）、科层组织的“角色再生产”（李晓飞，2024）、村干部的流动性任职（叶敏和蔡晓婷，2021）。也有研究运用量化统计的研究方法检验假设，解释特定组织现象出现的原因或产生的后果，包括组织繁文缛节（杨帆和章志涵，2020）、治理绩效（王程伟和马亮，2020；贾宁等，2021）、企业党建（黄杰和郑静，2022）等议题。

相当多一部分研究聚焦于阐释基层公职人员的行为偏好，如公共服务动机（元帅等，2022；陈鼎祥和刘帮成，2021；汪光炜和卫旭华，2021）、自由裁量决策（杨帆和张百缘，2022；张俊琪和胡威，2023）、担当作为（谭新雨和朴龙，2022）、避责行为（许珂和张芳文，2024）、组织公民行为（柯江林等，2022）、亲社会违规行为（黄晴等，2024）、创新行为（彭川宇等，2022；元帅等，2024）、协同治理行为（吴金兴和祝哲，2023）等。还有研究以公众作为切入点，关注村民参与（胡乃元和朱玉春，2024）、遵从行为（徐彪等，2020）、社会许可（张书维等，2024）等。

图2 研究目的分类

资料来源：作者自制。

三、研究方法

基层治理研究的包容性除了体现为丰富的议题和视角，也会表现在方法的多样性上。这一小节按照定性研究、定量研究和混合方法研究的分类进行概括。

（一）定性研究

案例研究凭借其所具备的提供启发性知识的独特优势，在基层治理研究中常常为学者所青睐。本虚拟专刊有19篇文章使用案例研究方法。其中13篇使用单案例研究，涵盖驻村工作制度（陈显林，2024）、治理过密化（杨君和周自恒，2022）、治理创新（黄六招等，2021；张海柱和洪书瑾，2022）、难点任务（李利文，2020）、借制确权（李晓飞，2024）、运动式治理（黄扬，2023）、应急预案治理效能（詹承豫和徐培洋，2024）、微公益创投（徐刚，2022）、村干部流动性任职（叶敏和蔡晓婷，2021）、政企关系（张悦等，2023）、商品化水权制度（冯川，2024）、群众动员（牟星，2020）等议题。三篇使用双案例研究。刘秋文和孙迎联（2024）基于对两个典型项目的深描，对项目制中一种新的资金来源进行深度剖析。庄玉乙和胡蓉（2020）根据与官员的访谈，对不同治理任务下的地方政府行为逻辑演变进行阐释。宋维志（2023）对两个具有代表性的“红色物业”进行实证调查，分析“红色物业”的制度效能。还有三篇使用多案例研究。陈念平（2022）选取四个基层城管执法部门作为案例样本，归纳科层运作末端激励的多种模式。齐晨然和陆亚娜（2023）基于四个案例，剖析了小组的四种条块协调策略。郝文强和叶敏（2023）基于对多个农村环境治理案例的比较分析，解释了PPP模式的变迁原因。非案例研究主要使用深度访谈的方法，涉及社区减负（麦佩清，2020）和科研成果转化（郭晟豪，2023）的议题。

（二）定量研究

基于实验的定量研究能有效进行因果推断，越来越多关注基层治理中基层公职人员行为的学者开始使用该方法。实验法一般包括调查实验、实地实验、实验室实验等类型，本虚拟刊的文章主要涉及调查实验。调查实验兼顾了问卷调查的外部效度和实验研究的内部效度，成为最常用的实验方法。本虚拟专刊中有三篇文章使用该方法，研究了基层公职人员自由裁量决策（杨帆和张百缘，2022；张俊琪和胡威，2023）、亲社会违规行为（黄晴等，2024）等。

非实验的定量研究包括利用问卷进行的调查研究、利用调研资料/公开资料建构数据库、利用现有的二手数据库进行的数据分析。利用问卷收集数据的调查研究主要以基层公职人员或公民等特定群体为研究对象。以公务员群体为研究对象的文献涵盖避责行为（许珂和张芳文，2024）、组织公民行为（柯江林等，2022）、创新行为（彭川宇等，2022；元帅等，2024）、公共服务动机（陈鼎祥和刘帮成，2021）等议题。以公民为研究对象的文献包括村民参与（胡乃元,朱玉春，2024）、遵从行为（徐彪等，2020）等议题。有两篇文章基于调研资料/公开资料建构结构化的数据库进行定量分析。王程伟和马亮（2020）利用《12345热线本月各区群众诉求办理情况统计表》和统计局数据进行实证分析。贾宁等（2021）利用上海市二手房成交数据、上海市城市治理微观数据对文章的核心变量进行操作化。黄杰和郑静（2022）则利用二手数据库（中国私营企业调查，CPES）开展定量分析。

还有三篇文章将实验与非实验结合。汪光炜和卫旭华（2021）先采用组内和组间两种实验设计验证假设，再采用调查研究收集数据再次论证假设；类似的，元帅等（2022）先采用单因素简单组间的实验设计，在非实验部分则使用问卷调查法剖析要素间关系的形成机制。谭新雨和朴龙（2022）先进行领导-下属的匹配调查研究，再采用情境模拟实验研判因果关系方向。

（三）混合方法研究

混合方法研究是指在一项研究中同时使用定量研究方法和定性研究方法，以充分利用两者的优势。杨帆和章志涵（2020）采取了先定量后定性的布局，在回归分析识别要素间的关联性后，通过质性研究进一步解释具体的形成机制。另外两篇则先在案例资料分析的基础上构建理论框架和研究假设，而后通过调查实验进行定量分析（张书维等，2024；吴金兴和祝哲，2023）。