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2018年党和国家机构改革依照“一类事项由一个部门统筹”的原则，整合原属于人社部门和民政部门的相关职能以组建退役军人事务部门，旨在实现退役军人事务的集中统一管理。然而，本文基于L市退役军人事务局的考察发现，新设机构顺利接收了原由民政局管辖的优抚事务，但在承担原由人社局负责的军转干部安置职能时却面临挑战。本文从党的“归口领导”分析框架出发，探讨了这一执行问题背后的深层机制。究其原因，民政优抚工作属于典型的同级政府负责的行政职能，不涉及党的职能部门的纵向归口，与改革方案的行政整合逻辑相契合，因而转隶顺利；而军转安置工作则深嵌于“组织部—人社局”的归口领导链条中，使得行政层面的横向职能重组难以完全适配纵向归口领导的制度要求。本研究表明，行政层面的机构重组和整合，必须适配更高层级的归口领导体系；若缺乏纵向归口关系的同步理顺，行政层面的整合成效将受到显著制约。
Abstract：The 2018 Party and state institutional reform established the Department of Veterans Affairs to centralize veteran management by integrating functions previously held by human resources and civil affairs agencies. However, a case study of the Veterans Affairs Bureau in L City reveals a stark contrast in implementation. While the new bureau successfully assumed preferential treatment duties from the Civil Affairs Bureau, it struggled to take over the resettlement of military transfer cadres from the Human Resources and Social Security Bureau. Adopting the Guikou Lingdao system framework, this paper examines the mechanisms driving this implementation paradox. The study finds that preferential treatment is a typical administrative function of the government, involving no Guikou supervision by Party functional departments. It aligns with the administrative integration logic of the reform plan, thus facilitating a smooth transfer. Conversely, the resettlement of military transfer cadres is deeply embedded in the Guikou Lingdao system chain of the “Organization Department—Human Resources and Social Security Bureau.” This creates a structural misalignment between the horizontal integration of administrative functions and the vertical concentration of existing Party leadership power. The study argues that administrative restructuring must align with the overarching Guikou Lingdao system; unless vertical Guikou relations are synchronized, the effectiveness of administrative integration will be significantly constrained.
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(1)周群峰:《多地合并退役军人事务局,释放了什么信号》,中国新闻周刊网站,2026年1月27日,https://www.inewsweek.cn/politics/2026-01-27/28751.shtml,2026年2月11日访问;钟煜豪:《广东两市民政、退役军人事务局合并,地方机构调整消息频传》,澎湃新闻网,2026年1月1日,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_32299314,2026年2月11日访问。
(2)在中国的政治话语中,“口”的内容指代较为多元,但大体上可以分为三个层次,最高层次的“口”一般是指政治局直接领导的“领导小组”所负责的广义领域,组长和成员往往是政治局的主要领导和成员,这些小组的职能涵盖了整个党和国家的全部重要事务,Lieberthal(2004)所划分的党务、组织与人事、宣传教育、 政法、财经和国防与军事六大系统便属于这个层次的“口”;中间层次的“口” 指党委各个职能部门,如组织、宣传、统战、政法委和纪委领域,这些“口”都有一个具体明确的党委职能部门负责,本文讨论的“口”即属于这一层次;还有一些情况下的“领导或者工作小组”也能够扮演“口”的角色,如生态环保工作小组、港澳工作小组和扶贫工作领导小组,但这一意义上的“口”种类复杂而且变动较大。此外,还有一些政府副职的分管领域有时也用“口”来指代,但这些方面不在本文的讨论范围内。参见Lieberthal(2004)、杨光斌(2003)。
(3)此外,还有对外联络部和2023年3月设立的社会工作部所领导的“口”,但考虑到对外联络部不负责对内事务,而且在各级地方党委也没有相应设置,以及社会工作部成立时间较短,归口领导范围与部门关系尚待进一步明确等因素,这些党“口”在此暂不作讨论。
(4)笔者对文中引用的访谈对象均作了匿名处理。
(5)《L市民政局职能》,2024年7月10日,网站公开资料。
(6)《L市民政局年度财政决算报告(2017—2023)》,网站公开资料。
(7)2020年是该局第一次进行预算报告,其中关于该局职责的说明十分详细,此后的2021—2024年的职责说明不再有具体的内部科室职能信息等。
(8)《L市人力资源和社会保障局主要职责》,2022年2月15日,网站公开资料。
(9)《市退役军人事务局2020年部门预算》,2020年2月26日,网站公开资料;《市退役军人事务局2020年度部门决算》,2021年8月3日,网站公开资料。
(10)《L市退役军人事务局年度工作总结和次年工作计划》(2020—2024),网站公开资料。
(11)该数据主要基于作者对L市《退役军人事务局处罚权清单》(2019—2023)分析整理得出。
(12)《市退役军人事务局2023年部门预算公开说明》,2023年2月15日,网站公开资料;《市退役军人事务局2024年部门预算公开说明》,2024年2月22日,网站公开资料。
(13)即军队中的师级与地方的市厅级相对应,团职与县处级相对应,营职与乡科级相对应,军队中连排级别以下则对应地方的普通公务员,参见政务院:《关于军队转业人员待遇问题的补充通知》,1953年。基于该原则,分配到等同于厅级的地级市L的都是团职以下的军转干部,更高级别的厅级军转干部由省级政府安置。
(14)《L市人力资源和社会保障局(2016—2019)年部门预算》,网站公开资料。
(15)《中国共产党组织工作条例》第五条、第二十条。
(16)详见中共中央《深化党和国家机构改革方案》。
(17)考虑到事业单位仍然是军转安置的一个重要去向,所以人社局目前仍然是军转安置工作的参与者。
(18)《L市退役军人事务局工作报告》,作者调研资料。
(19)L市退役军人事务局关于军转安置咨询的回复,2022年6月,人民网“领导留言板”公开资料。
(20)周群峰:《多地合并退役军人事务局,释放了什么信号》,中国新闻周刊网站,2026年1月27日,https://www.inewsweek.cn/politics/2026-01-27/28751.shtml,2026年2月11日访问;钟煜豪:《广东两市民政、退役军人事务局合并,地方机构调整消息频传》,澎湃新闻网,2026年1月1日,https://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_32299314,2026年2月11日访问。
基本信息:
中图分类号:E263;D630
引用信息:
[1]王军洋,王诗源.归口领导原则下机构改革的限度和挑战——基于对L市新设退役军人事务局的案例研究[J].公共管理评论,2026,8(02):227-240.
基金信息:
国家社会科学基金一般项目“中国退役军人安置制度的运作与改革研究”(项目批准号:25BZZ011)的资助
2026-02-25
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