杜其君

• 1:中南财经政法大学公共管理学院

摘要(Abstract)：

政策细化作为政策执行中的一个关键动作，其概念目前被学界使用，但很少被分析。政策细化指的是下级政府根据上级政策内容的要求，结合本地实际进行政策文本的转化，生产出与自身治理情境相匹配、能够比较清晰地指明行动方向或方式的政策行为。在政策模糊的场景中，政策细化有助于精准回应公共政策问题，补充上级决策理性量的不足，缓解政策传导过程中的信息耗散，调节政策过程中工具理性与价值理性的平衡。在政策细化过程中，地方政府凭借“看上边”策略来准确把握上级的政策内容，探知上级的约束性边界；通过“看旁边”策略来进行政策学习，优化政策方案；依靠“看自己”策略来完成情境融入、矛盾调和与合法性确认。但是，由于不同政策的收益不同，纵向政府间的利益矛盾因此而显现出来，在这种情况下，地方政府可能调整权责结构，改变政策细化的程度，从而引发政策适应性的偏移。对此，需要从政策属性、权责关系、政策利益三个方面进行回应，以增强政策适应性。

关键词(KeyWords)： 政策细化;政策适应性;权责关系;政策执行

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 中南财经政法大学中央高校基本科研业务费(研究生科研创新平台)项目“中国公共治理语境中长效机制的概念范式研究”(项目批准号:202211201)、“政策模糊情境中政策细化的悖论研究”(项目批准号:202311204)资助

作者(Author): 杜其君

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• (1)李瑞昌认为,政策实施是“政策工具运用和政策目标落实的过程”,它包括政策文本流变、职能部门政策实施行动和公众参与活动三个部分。其实,李瑞昌所言的政策实施指的是学界通用的政策执行(policy implementation),他也将“政策实施”译成“policy implementation”(李瑞昌,2012)。本文认为,政策实施仅包括职能部门政策实施行动和公众参与活动两个部分,不包括政策文本流变,政策文本的流变是通过政策细化来完成的。
• (2)这仅仅意味着政策细化是模糊性政策执行的一个充分条件,要实现模糊性政策的绩效,必须通过政策细化进行政策转化。但是,政策细化也可能出现在非模糊性政策中,例如,对立法部门一些法律条文的解释是一种细化行为,但法律并不是模糊的。考虑到公共政策主要通过科层体系来执行,也限于文章篇幅,本文仅讨论政策模糊场景中的政策细化。同时,这种模糊指的是政策文本提出了原则性、方向性的政策内容,概括了整体性的政策目标,但实现政策目标的具体方式、过程性的要求与路径等不太清晰,有待下级政府根据治理情境进行细化。
• (3)生产指的是政策主体在政策要求中嵌入地方性知识,使政策表现出地方独特性的过程。虽然我国公共政策议程是自上而下建构的,但政策议程是明确指向政策问题的,因此上级的政策内容也具有一定的适应性,只不过相对于下级来说,上级政府不可能准确、清楚地了解下级的治理情境,政策设计也就不能做到与下级政府一样精细。下级政府的政策细化是以上级政府的适应性方案为基础的,因此是一种政策适应性的再生产。
• (4)在这个过程中,政策细化主体的自主性得到释放,不仅对情境的认知取决于自己的判断,而且政策细化工具、利用工具的方式以及最终细化方案的侧重点也由其自行解读。但是,细化主体还是会将上级的政策偏好与问责强度、政策本身的收益等因素作为匹配自主性的主要标准。然而,这些因素并不是单独发挥作用的,它们需要与细化主体的治理条件相融合才能影响政策细化。下级政府的治理条件是“看自己”的主要考量,这些条件不仅包括政策资源、治理能力、问题的严重程度、领导的重视程度,地方风土人情、政策主客体之间的关系特征等也包括在内。这些因素是影响自主性空间的变量,上级影响自主性的因素只有与这些条件相结合,才能影响下级的政策细化。
• (5)中间层和执行层是多层级政府体系执行公共政策的必要形式,但是,将省、市归类为中间层,把县、乡归属于执行层,这样的类型划分并不绝对。根据不同的政策属性,中央会灵活调整中间层和执行层的范围。例如,在乡村振兴战略中,中央就做出了“省负总责、市县乡抓落实”的安排,省成为联结中央和市以下政府的中间层,市、县、乡三级政府构成执行层。另外,中间层和执行层指的是一级政府组织,并不指代官员个体,“街头官僚”虽然直接接触政策对象,但并不能被看作执行层的代表。
• (6)2013年,党的十八届三中全会提出要“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度,依法公开权力运行流程”,此后,中央多次强调权责关系的重要性,出台专门性文件推进权责关系规范化,例如《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》(中办发[2015]21号)、《国务院办公厅关于印发国务院部门权力和责任清单编制试点方案的通知》(国办发[2015]92号)、《中央编办、法制办关于深入推进和完善地方各级政府工作部门权责清单制度的指导意见》(中央编办发[2018]23号)等,党的十九届四中、五中全会再次强调优化职责体系,全面实行权责清单制度。