任星欣,余嘉俊,施祖麟

• 1:清华大学公共管理学院
• 2:北京大学政府管理学院

摘要(Abstract)：

运动式治理这一现象近年来受到社会科学界的关注。许多学者对其进行了批评,认为这种治理手段表明常规治理手段的低效或缺失,而其本身成本高昂且收效有限,因而并不可取。一套有效的治理机制应该减少或避免运动式治理。本研究从组织理论的视角出发,认为在一个制度建设的过程中,运动式治理是常规治理机制得以演进和不断完善的基础,具体体现为:在外部环境变迁导致的原有常规机制失效的背景下,运动式治理是探索和建立新的、更为有效的常规治理机制的重要的工具。针对改革开放以来土地政策演变的实证研究证实了以上观点,20世纪80年代以来的四次运动式清理在土地管理领域的制度建设过程中发挥了重要作用。以往针对运动式治理的批评基本忽视了运动式治理的背后是制度建设的努力与成效。

关键词(KeyWords)： 运动式治理;制度建设;常规型治理机制

Abstract:

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基金项目(Foundation):

作者(Author): 任星欣,余嘉俊,施祖麟

参考文献(References)：

• ①这一派的观点详见文献:手安.行政管理体制改革应告别运动式[J].理论参考,2006,6:22-23;朱国伟,徐晓林.解释与取向:运动式治理的制度主义视野——以“治庸问责”风暴为背景的分析[J].学习与实践,2011,8:86-94;蓝伟彬.运动式治理何以常态化——以“瘦肉精”专项整治为例[J].特区经济,2012,11:250-253;唐贤兴,余亚梅.政府部门问合作与中国公共管理的变革——对“运动式治理”的再解释[J].江西社会科学,2012,9:172-177;王怀章,朱晓燕.对运动式行政执法的反思——从劣质奶粉事件说起[J].青海社会科学,2005,1:135-138;何绍辉.从“运动式治理”到“制度性治理”——中国农村反贫困战略的范式转换[J].湖南科技学院学报,2012,33:95-99.
• ①冯仕政.中国国家运动的形成与变异:基于政体的整体性解释EJ].开放时代,2011(1):73-97.此外.周雪光对此作了很好的综述。详见:周雪光.运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代,2012(9):105-125,106-107.
• ②周雪光.权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑[J].开放时代,2011(10):67-85.
• ③现代组织理论中对于组织基于惯例(routine)产生稳定高效同时叉极为僵化的行为模式有众多讨论。March和Simon很早便注意到组织内部的高度有序的相互协作——惯例(routine)的存在,表现为组织内部成员相互之间一套相互熟悉、具有效率的沟通习惯、配合模式(March J G,Simon H A.Organizations.Wiley,1958.)。Cohen和Bacdayan把惯例定义为:多行动者、相互锁定、互惠性激发的一系列行为(multi-actor,interlocking,reciprocally-triggered sequences of actions)(Cohen M D,Bacdayan.Organizational Routines Are Stored as Procedural Memory:Evidence from a Laboratory Study,1994:5,554-568)。Nelson和Winter则认为正是惯例的存在给予了组织处理特定事物的效率(Nelson and Winter.An Evolutionary Theory of Economic Change.1982)。
• ④周雪光.运动型治理机制:中国国家治理的制度逻辑再思考[J].开放时代,2012(9):105-125,108.
• ①虽然也有学者认为运动式治理的存在事实上是治理困境下政策工具的合理选择,但是对于中国政府时常依赖运动式治理的批评仍然占压倒性多数。详见:唐贤兴,中国治理困境下政策工具的选择——对“运动式执法”的一种解释[J].探索与争鸣,2009,2:31.唐贤兴.政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释[J].学习与探索,2009,3:59.
• ①时任国家土地管理局副局长的马克伟.1982年在全国土地管理工作学习交流会上讲话指出:“在北京、上海、杭州、西安等大城市郊区,农民把小租土地看成生财之道.甚至出现了生产大队发布广告信,公开招揽出租土地,很多地方甚至出卖由集体所有、但供个人使用的自留地。”
• ①具体包括:1992年11月18日《关于严格制止乱占滥用耕地的紧急通知》、1992年12月9日《关于严禁开发区和城镇建设占用耕地撂荒的通知》、1993年4月28日《关于严格审批和认真清理各类开发区的通知》。
• ②“五个统一”即统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理。
• ③1993年十四大确立“社会主义市场经济”以后,中央将“土地市场”作为整个市场体系的重要组成部分,而“土地使用制度改革”和“土地市场建设”则是“国家经济体制改革”和“社会主义市场经济建设”的重要组成部分。这一重大变化使得之前的“乱占滥用”问题开始根据“土地市场”的基本框架被定性为“多头供地”和“隐形市场”等问题。
• ④详见中央发起这次清理的文件《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。
• ①详见中央发起这次清理的文件《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。
• ②详见中央发起这次清理的文件《中共中央国务院关于进一步加强土地管理切实保护耕地的通知》。
• ③由于新制度已经在法律层面确立,不允许地方政府再像以前一样行事,中央则特意作出一些暂行规定,为地方政府打开行为空间,从而避开了这一时期地方行为事实上严重违反刚刚确立的新制度这一事实。这些政策规定包括:★①从2000年开始,因农业生产结构调整将耕地改为其他农用地,经认定土壤工作层未被破坏或轻度破坏、易于恢复的耕地,都不作为减少耕地考核;②将闲置的建设用地、未利用地或被破坏的耕地开发整理成园地,并经土地和农业行政主管部门共同认定能调整成耕地的,可以视同补充耕地;③各地可以提前占用2005-2010年以前的耕地占用指标。此外,自2001年开始,一些省(区、市)内部可以进行建设用地占用耕地指标的异地调剂,还可以将基本农田用来作为耕作能力可以恢复的农业产业结构调整的用地。
• ①唐贤兴.政策工具的选择与政府的社会动员能力——对“运动式治理”的一个解释.学习与探索,2009(3):59.