楼苏萍,白雪婷

• 1:山东大学政治学与公共管理学院

摘要(Abstract)：

在公共政策自上而下的实施过程中，地方政府既受到中央政府与上级政府的控制，又有着自主性空间，由此导致了公共政策实施的地方差异。其中，处于承上启下位置的省级政府的角色及影响值得关注。文章以省级政府为研究对象，基于决策模拟提出了社会政策层级实施体系中省级政府角色的理想类型。以中央职能部门要求地方出台的高龄老人津贴政策为例，论文通过政策文本分析等方法识别了该项政策中31个省级政府的角色类别，并对理论假说做出检验。研究发现：实践中省级政府存在着转包者、施压者、政策设计者和合作提供者这4种角色类型。探索性分析表明，省级政府角色不同，政策在省以下的推行与实施结果也存在不同。

关键词(KeyWords)： 省级政府;层级实施;社会政策;类型学

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 国家社会科学基金一般项目“农业转移人口市民化的政策协同研究”(项目批准号:18BZZ076);国家社会科学基金重大项目“中国基本公共服务供给侧改革与获得感提升研究”(项目批准号:16ZD080)资助

作者(Author): 楼苏萍,白雪婷

参考文献(References)：

• 白晨，顾昕.2020.找回“中间层”:省级支出责任与医疗救助均等化[J].中国行政管理，(1):121-127.Bai C,Gu X.2020.Bring the intermediated governments back:Expenditure responsibility of provincial government and equalization of the medicaid[J].Chinese Public Administration,(1):121-127.(in Chinese)
• 邓大松，吴振华.2011.“高龄津贴”制度探析与我国普惠型福利模式的选择[J].东北大学学报(社会科学版),13(3):240-245.Deng D S,Wu Z H.2011.Allowance for the oldest old and choice of universal welfare model in China[J].Journal of Northeastern University (Social Science),13(3):240-245.(in Chinese)
• 冯锋，周霞.2018.政策试点与社会政策创新扩散机制——以留守儿童社会政策为例[J].北京行政学院学报，(4):77-83.Feng F,Zhou X.2018.Policy experimental unit and social policy diffusion mechanism:Taking the social policy for left-behind children in China as an example[J].Journal of Beijing Administration Institute,(4):77-83.(in Chinese)
• 郭巍青，朱亚鹏.2004.省政府的政策执行能力：贵阳住房货币化改革[C]//“21世纪的公共管理：机遇与挑战”国际学术研讨会.澳门，中国，331-348.Guo W Q,Zhu Y P.2004.Provincial governments' capacities of policy implementation:Housing monetarization reform in Guiyang[C]//International Symposium on Public Administration in the 21st Century:Opportunities and Challenges.Macao,China,331-348.(in Chinese)
• 贺东航，孔繁斌.2011.公共政策执行的中国经验[J].中国社会科学，(5):61-79.He D H,Kong F B.2011.China's experiences in public policy implementation[J].Social Sciences in China,(5):61-79.(in Chinese)
• 何显明.2007.市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑——基于地方政府自主性的视角[J].浙江大学学报(人文社会科学版),37(6):25-35.He X M.2007.The role of local government and its action logic in the process of marketization:A perspective on the discretion of local government's action[J].Journal of Zhejiang University (Humanities and Social Sciences),37(6):25-35.(in Chinese)
• 李瑞昌.2012.中国公共政策实施中的“政策空传”现象研究[J].公共行政评论，5(3):59-85,180.Li R C.2012.A study of symbolic policy implementation phenomenon in China[J].Journal of Public Administration,5(3):59-85,180.(in Chinese)
• 李振宇.2019.义务教育经费“省级统筹”政策执行分析[J].清华大学教育研究，40(6):84-91.Li Z Y.2019.Analysis on the implementation of the “Provincial Co-ordination” of funds for compulsory education[J].Tsinghua Journal of Education,40(6):84-91.(in Chinese)
• 刘红波，林彬.2019.人工智能政策扩散的机制与路径研究——一个类型学的分析视角[J].中国行政管理，(4):38-45.Liu H B,Lin B.2019.The mechanism and path of policy diffusion in AI Policy:A typological perspective[J].Chinese Public Administration,(4):38-45.(in Chinese)
• 刘骥，熊彩.2015.解释政策变通：运动式治理中的条块关系[J].公共行政评论，(6):88-112,187.Liu J,Xiong C.2015.Explaining China's policy deformation:Tiao/Kuai authority relations under Campaign-Style governance[J].Journal of Public Administration,(6):88-112,187.(in Chinese)
• 王浦劬，赖先进.2013.中国公共政策扩散的模式与机制分析[J].北京大学学报(哲学社会科学版),50(6):14-23.Wang P Q,Lai X J.2013.A study on the model and mechanism of public policy diffusion in China[J].Journal of Peking University (Philosophy and Social Sciences),50(6):14-23.(in Chinese)
• 魏姝.2012.政策类型与政策执行：基于多案例比较的实证研究[J].南京社会科学，(5):55-63.Wei S.2012.Policy typology and policy implementation:A multiple-cases comparative study[J].Nanjing Journal of Social Sciences,(5):55-63.(in Chinese)
• 严国萍.2014.当代中国碎片化社会福利体制的形成与突破[J].中国行政管理，(7):25-30.Yan G P.2014.The formation of fragmental social welfare regime and its' breakthrough in contemporary China[J].Chinese Public Administration,(7):25-30.(in Chinese)
• 岳经纶，方珂.2020.福利距离、地域正义与中国社会福利的平衡发展[J].探索与争鸣，(6):85-96,159.Yue J L,Fang K.2020.Welfare proximity,territorial justice and the balanced development of social welfare in China[J].Exploration and Free Views,(6):85-96,159.(in Chinese)
• 赵慧.2019.社会政策的地方差异何以形成?一个多层级政策体系的解释[J].广东社会科学，(6):205-215.Zhao H.2019.How are local differences in social policy formed?An explanation from the multi-level policy system[J].Social Sciences in Guangdong,(6):205-215.(in Chinese)
• 郑秉文.2009.中国社会保险“碎片化制度”危害与“碎片化冲动”探源[J].社会保障研究，(1):209-224.Zheng B W.2009.Origin and hazard of the fragmented social security system in China[J].Social Security Studies,(1):209-224.(in Chinese)
• 周黎安.2008.转型中的地方政府：官员激励与治理[M].上海：格致出版社.Zhou L A.2008.Local government in transition:Cadres incentive and governance[M].Shanghai:Gezhi Press.(in Chinese)
• 周美多，颜学勇.2010.省内转移支付均等化效应研究——政府间财政分配行为的视角[J].公共行政评论，3(6):134-152,202.Zhou M D,Yan X Y.2010.Combinations of distributive behaviors in inter-governmental finance and their impacts to the equalization effects of transfers in provinces[J].Journal of Public Administration,3(6):134-152,202.(in Chinese)
• 朱多刚，胡振吉.2017.中央政府推进政策扩散的方式研究——以廉租房政策为例[J].东北大学学报(社会科学版),19(4):378-384.Zhu D G,Hu Z J.2017.On the ways to promote policy diffusion by the central government:A case study of low-rent housing policy[J].Journal of Northeastern University (Social Science),19(4):378-384.(in Chinese)
• 朱光磊，张志红.2005.“职责同构”批判[J].北京大学学报(哲学社会科学版),(1):101-112.Zhu G L,Zhang Z H.2005.A critique of “Isomorphic Responsibility” governmental system[J].Journal of Peking University (Philosophy and Social Sciences),(1):101-112.(in Chinese)
• 朱旭峰，赵慧.2016.政府间关系视角下的社会政策扩散——以城市低保制度为例(1993—1999)[J].中国社会科学，(8):95-116,206.Zhu X F,Zhao H.2016.The diffusion of social policies from the perspective of inter-governmental relations:A case study of the Urban Subsistence Allowance (1993—1999)[J].Social Sciences in China,(8):95-116,206.(in Chinese)
• 朱亚鹏.2006.地方政策创新和政策执行：贵阳住房货币化改革[J].贵州大学学报(社会科学版),24(1):78-84.Zhu Y P.2006.The innovation of local policy and its implementation:the reform of house monetarization in Guiyang[J].Journal of Guizhou University (Social Sciences),24(1):78-84.(in Chinese)
• Gilbert N,Terrell P.2003.Dimensions of social welfare policy[M].Boston,MA:Allyn & Bacon.
• Goggin M L,Bowman A O,Lester J P,et al.1990.Implementation theory and practice:Toward a third generation[M].Glenview,IL:Scott,Foresman.
• Huang X.2015.Four worlds of welfare:Understanding subnational variation in Chinese social health insurance[J].The China Quarterly,222:449-474.
• Mok K H,Wu X F.2013.Dual decentralization in China's transitional economy:Welfare regionalism and policy implications for central-local relationship[J].Policy and Society,32(1):61-75.
• Ngok K.2013.The Recent social policy expansion and its implications for inter-governmental financial relations in China[J].Australian Journal of Public Administration,72(3):344-358.
• Ratigan K.2017.Disaggregating the developing welfare state:Provincial social policy regimes in China[J].World Development,98:467-484.
• Smart A,Lin G C S.2007.Local capitalisms,local citizenship and translocality:Rescaling from below in the Pearl River Delta Region,China[J].International Journal of Urban and Regional Research,31(2):280-302.
• Woodman S.2016.Local politics,local citizenship?Socialized governance in contemporary China[J].The China Quarterly,226:342-362.
• Zhu X F.2014.Mandate versus championship:Vertical government intervention and diffusion of innovation in public services in authoritarian China[J].Public Management Review,16(1):117-139.
• Zhu X F,Zhang Y L.2019.Diffusion of marketization innovation with administrative centralization in a multilevel system:Evidence from China[J].Journal of Public Administration Research and Theory,29(1):133-150.
• (1)尽管学界对于何为社会政策以及社会政策包括哪些具体领域存在部分不同看法,但正如哈特利·迪安在经典的《社会政策十讲》中讲道:“社会政策学教科书大多数把注意力放在……五个关键领域中:医疗卫生、教育、社会保障、住房和个人社会服务。”本文对社会政策的界定遵循这一看法。
• (2)访谈对象包括:民政部老年福利司原工作人员A、现工作人员B;S省民政厅老年福利处工作人员S、C;S省人力资源与社会保障厅工作人员D;Z省民政厅工作人员G等。
• (3)此处不讨论中央政府直接下达到省级政府的政策指令。
• (4)参考访谈资料:20200612SD-1。
• (5)需要注意的是,不纳入省级政策议程并不意味着这一政策就不可能在下一级地方政府实施,而是同样进入下一层级政府的议程备选中,并开启在新的政府层级中的政策演化过程。
• (6)为便于分析,本文将作用于实施过程还是作用于政策方案视为一个分化点。在现实政策实践中,存在同时作用于两个方面的可能。
• (7)省级政府作为政策创新者,意味着其参与公共政策设计,仍可以囊括在本研究框架内。
• (8)最低生活保障制度是一个例外,参考访谈资料:20200622SD-2。
• (9)参见:民政部办公厅关于转发宁夏建立高龄老人津贴制度有关政策的通知,http://www.gov.cn/govweb/gzdt/2009-06/12/content_1338538.htm。
• (10)有关高龄老人津贴的咨询可以在多个政府网站平台中查询,如http://liuyan.people.com.cn/threads/content?tid=2454682,2020年11月4日浏览。
• (11)天津在2009年4月出台的《城乡居民基本养老保障规定》中明确未参加城乡居民基本养老保险和未享受社会养老保险待遇的老年人可领取老年人生活补助,针对80岁以上老年人,其补助标准高于60～79周岁的低龄老年人。上海市在2006年着手建立高龄无保障老人社会保障制度,该制度覆盖70周岁以上未享受基本养老、医疗以及征地养老待遇的老人,其养老待遇为每人每月460元。参见:沪府[2006]81号《上海市人民政府关于将本市城镇高龄无保障老人纳入社会保障的通知》,http://law.esnai.com/mview/79608。两地均被民政部认定为有相关政策的省级单位。本文采用相同认定方式。
• (12)本文中的高龄老人津贴政策指针对80周岁及以上群体的津贴/补贴政策,不包括仅以百岁老人或90周岁及以上老人为目标群体的高龄津贴政策,也不包括2013年以后出台的针对困难老人的养老服务补贴和护理补贴政策。
• (13)云南省是一个例外。
• (14)天津、宁夏、上海三个先于中央出台高龄津贴的省级政府,都进行了政策设计。天津和宁夏还明确省级财政承担部分资金,由此将其划定为合作提供者,将上海划定为政策设计者。
• (15)中华慈善新闻网,《安徽省民政厅:2014年度民政民生工程任务全面完成》,http://ccn.people.com.cn/n/2015/0119/c366510-26410500.html。
• (16)参见:《铜陵市高龄老人津贴实施方案》《六安市人民政府关于加快推进养老服务体系建设的实施意见》,以及亳州市人民政府官方网站http://xxgk.bozhou.gov.cn/OpennessContent/show/952942.html。
• (17)参见:《关于向全市80周岁以上长者统一发放长寿保健金的通知》(广州)、《关于印发深圳市高龄老人津贴实施方案的通知》、《珠海市80周岁以上高龄老人政府津贴发放方案》。
• (18)参见:《关于建立佛山市 80 岁以上高龄老人津贴制度的通知》、《关于对我市80周岁以上老年人发放政府津贴的通知》(惠州)、《关于扩大江门市区高龄老人政府津贴发放范围的通知》、《肇庆市80岁以上高龄老人政府津贴试行办法》等。
• (19)参见:《杭州市政府关于建立高龄老人生活津贴制度的通知》、《关于建立高龄老人生活津贴制度的通知》、《温州市人民政府关于加快实施市区城乡居民社会养老保险制度的意见》、《关于建立城乡居民社会养老保险高龄老人补贴制度的通知》(嘉兴)、《湖州市人民政府办公室关于调整市区城乡居民社会养老保险待遇标准的通知》、《绍兴市人民政府关于完善城乡居民社会养老保险办法的通知》、《金华市人民政府办公室关于加快实施市区城乡居民社会养老保险制度的意见》、《关于完善城乡居民社会养老保险制度的通知》(衢州)、《舟山市人民政府关于进一步完善城乡居民社会养老保险制度的意见》、《台州市人民政府办公室关于建立高龄老人补贴制度的通知》、《中共丽水市委办公室丽水市人民政府办公室关于印发丽水市高龄老人补贴制度的通知》。
• (20)参见:《关于调整我市高龄老人生活保健补贴标准的通知》(安康)、《陕西省汉中市关于调整全市高龄老人生活保健补贴标准的通知》、《榆林市人民政府办公室转发市财政局老龄办关于调整全市老年人生活保健补贴标准的意见的通知》、《商洛市人民政府办公室关于切实做好高龄老人生活保健补贴发放工作的补充通知》、《铜川市人民政府办公室转发市老龄办市财政局关于调整我市高龄老人生活保健补贴意见的通知》、《关于调整我市高龄老人生活保健补贴标准的意见》(渭南)、《西安市人民政府办公厅关于印发调整全市高龄老人生活保健补贴标准意见的通知》、《延安市民政局、财政局、老龄办关于调整我市高龄老人生活保健补贴标准的通知》、《咸阳市高龄老人补贴发放管理暂行办法》、《榆林市人民政府办公室转发市财政局老龄办关于调整全市老年人生活保健补贴标准的意见的通知》。