曾志敏,张严冰

• 1:清华大学公共管理学院

摘要(Abstract)：

本文以内嵌于广东乌坎村过去20年间土地开发利用过程中的地方政商关系的缔结、固化与瓦解的政治过程为案例研究对象,对中国地方发展中的政商关系的演化机制进行了探索性研究,认为正是地方政府自主性的发展效率需求和社会力量的发展公平需求,二者在特定的宏大叙事语境中的矛盾性关系,决定了地方政商关系的演变过程,也形塑了平民阶层与政商阶层之间的紧张与对立关系。就地方治理而言,在当前政治经济发展步入新常态的背景下,不断兴起的社会力量必定会不断冲击地方既有的、固化的政商利益格局,政商关系及其性质正在经历重大调整与转型,其结果将在很大程度上取决于地方政府在地方发展中的角色和作用的重新定位,即地方政府自主性空间的重新调整以及地方政府对社会反向运动的保护性措施。着眼于中国现代化发展事业的未来,上级政府在一定程度上赋予和保持地方政府在地方经济社会发展中的自主性,仍是非常重要的制度安排。

关键词(KeyWords)： 政商关系;地方政府自主性;社会力量;乌坎事件;土地抗争

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 清华大学中国农村研究院2013-2014年度“清华农村研究博士论文奖学金”资助

作者(Author): 曾志敏,张严冰

参考文献(References)：

• ①以国有土地的使用权有偿使用为例,1988年之前的《宪法》第一章第十条规定:“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”但在1982—1987年,一些城市就已经开始有偿出让国有土地使用权。1987年11月,国务院决定在深圳、上海、天津、广州、厦门和福州进行土地使用改革的试点。深圳经济特区的土地出让敲响了中国土地改革的第一锤。1987年12月1日,深圳通过拍卖方式出让了一块出让年限为50年的面积8 588平方米的土地。44家合资企业竞争激烈,最后由一家合资公司以525万人民币的价格赢取。此后,土地有偿使用制度逐步在全国推广开来。1988年4月七届人大第一次会议通过了《宪法修正案》,将《宪法》第十四条第四款改为“任何组织或个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。至此,土地有偿使用制度才在宪法上找到了合法依据。
• ①2012年3月15日至3月18日、2012年5月8日至5月18日以及2013年3月24至3月27日,笔者所在的清华大学公共管理学院社会管理创新课题组先后前往乌坎村展开了实地调研,并先后深入访谈了参与过乌坎事件全过程的部分政府官员,村民,“乌坎村村民临时代表理事会”成员,“新村委会”当选委员,新任村党总支书记、村委会主任林祖銮,以及在乌坎事件中村民主要的声讨对象乌坎籍港商陈文清。关于乌坎事件发生全过程的调查报告已由课题组正式发表,参见:清华大学公共管理学院社会管理创新课题组.乌坎事件始末[J].中国非营利评论:第十卷.北京:社会科学文献出版社,2012:1-67.
• ②林胜淡,陈春火.“滨海明珠”数乌坎[N].汕头日报,2008—11—21(2).
• ③张严冰,曾志敏.“小乌坎、大中国”——论“乌坎事件”对中国政治经济发展的启示[J:.中国非营利评论:第十卷.北京:社会科学文献出版社,2012:135—148.
• ①仅2013年一年,全国纪检监察机关共立案17.2万件.给予党纪政纪处分18.2万人。从中纪委查处的落马官员密度和速度上看,都堪称近30年之最。参见康潇字,于露.“老虎”“苍蝇”一起打——十八大以来查办案件工作综述[N].中国纪检监察报,2014—01—10.亦可参见如下链接:http://fanfu.people.com.cn/n/2014/0110/c64371—24083890.html.
• ②Ziya Onis对早期发展型国家文献进行了较为全面的综述,参见:Ziya Onis.The logic of the developmental state[J].Comparative Politics,1991,24(1):109—126.
• ③查尔斯·沃尔夫.市场,还是政府——不完善的可选事物间的抉择[M].陆俊,谢旭,译.重庆:重庆出版社,2007:2.
• ④参见孙刚,陆铭,张吉鹏.反腐败、市场建设与经济增长[J].经济学(季刊),2005(4)增刊:1-22.高尚全.使市场在资源配置中起决定性作用[J].前线,2013(12).秦夕雅.探寻市场经济下的最优反腐路径[N].第一财经日报,2014—05—12.等等.
• ⑤卡尔·波兰尼.大转型:我们时代的政治与经济起源[M].冯钢,刘阳,译.杭州:浙江人民出版社,2007:112—115.
• ⑥王绍光.大转型:80年代以来中国的双向运动[J].中国社会科学,2008(1):129—148.
• ①Jessop B.Beyond Developmental States:A Regulationist and State-Theoretical Analysis.//Richard Boy and Tak-Wing Ngo.Asian States:Beyond the Developmental Perspective[M],London:Routledge,2009:26.转引自何子英.杰索普国家理论研究[M].杭州:浙江大学出版社,2010:222.
• ②罗伯特·W.杰克曼.不需暴力的权力[M].欧阳景根,译.天津:天津人民出版社,2005:79.
• ③马克思恩格斯选集:第4卷[M].北京:人民出版社,1995:172.
• ④马克斯·韦伯.经济与社会(下卷)[M].林荣远,译.北京:商务印书馆,1997:221.
• ⑤孙立平.向市场经济过渡过程中的国家自主性问题[J].战略与管理,1996,4;64—74.
• ⑥杨宏星、赵鼎新.绩效合法性与中国经济奇迹[J].学海,2013,3:16-32.
• ①何显明.市场化进程中的地方政府角色及其行为逻辑——基于地方政府自主性的视角[J].浙江大学学报:人文社会科学版,2007,37(6):25—35.
• ②Yang H X,Zhao D X.Performance legitimacy,State Autonomy and China's Economic Miracle[J].Journal of Contemporary China,2014,24:64-82.
• ③Qian,Y Y,Montinola G,Weingast,B.Federalism,Chinese Style:The Political Basis for Economic Success in China[J].World Politics,1995,48:50-81.
• ④周黎安.中国地方官员的晋升锦标赛模式研究[J].经济研究.2007,7:36—50.
• ⑤邓小平.邓小平文选:第三卷[M].北京:人民出版社,1993:166.
• ①迈克尔·波特.国家竞争优势[M].李明轩,邱如美,译.北京:华夏出版社,2002:第十章.
• ②有学者认为,这个时期的地方政府本身具备了公司的许多特征,官员们更像一个企业家那样运作。参见Oi J.Fiscal reform and the economic foundation of local state corporation in China[J],World Politics,1992,45(1):100-122.
• ③周飞舟.分税制十年:制度及其影响[J].中国社会科学,2006,6:100—115.
• ①Piketty T.Capital in the Twenty-First Century[M].Cambridge:Harvard University Press,2014.
• ②邓小平.邓小平年谱1975-1997(T)[M].北京:中央文献出版社,2004:1364.
• ③邓小平.邓小平文选:第3卷[M].北京:人民出版社,1993:364.
• ①乌坎港位于陆丰市南的碣石湾顶部,历史悠久。该港距陆丰市中心城区东海镇仅9公里,历史上曾是个运输良港。清朝初期为粤海关下设的七大港口之一,对外贸易十分发达。目前建有千吨级码头2座,还有可建3 000~5 000吨级码头泊位100多处,已于1997年3月3日正式对外通航。
• ②广东陆丰东海经济开发区于1994年3月经广东省人民政府批准成立,为副处级行政级别设置,该开发区覆盖了乌坎村相当大一部分面积。
• ③引自1992年当时的乌坎管理区向陆丰县人民政府提交的《关于申请成立〈乌坎港实业开发有限公司〉的报告》。
• ④参见《习仲勋主政广东》编委会.习仲勋主政广东[M].北京:中共党史出版社,2007.
• ⑤中共中央文献研究室.回忆邓小平(中)[M].北京:中央文献出版社,1998:383.
• ⑥1995年1月19日,国务院批准撤销陆丰县,设立陆丰市,原陆丰县的行政区域为陆丰市的行政区域。
• ①1982年《中华人民共和国宪法》第一百一十一条规定:“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。居民委员会、村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。居民委员会、村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”
• ②1983年10月12日,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,其中规定:村民委员会是基层群众性自治组织,应按村民居住状况设立。按照中央部署,从1983年开始,全国实行政社分开,原政社合一的人民公社体制被撤销,生产大队、生产队也随之撤销,绝大多数地区以原人民公社为单位成立了乡政府,以生产大队为基础组建了村民委员会,以生产队为基础组建了村民小组。1987年国家颁布实施《村民委员会组织法(试行)》,贯彻了《宪法》规定的“村民自治”原则,明确规定“村民委员会主任、副主任和委员,由村民直接选举产生”。到1989年年底,全国只有14个省(市、区)在试点的基础上开始大面积依法选举村委会干部,全国只有福建、浙江、甘肃、湖北、贵州、湖南6省人大常委会,依据《村委会组织法》制定了本省的贯彻实施办法,而广东不在其内。1998年《村民委员会组织法》修订稿正式颁布实施之后,由于无法再继续妨碍全国法制的统一,《广东省实施〈中华人民共和国村民委员会组织法〉办法》才于1999年1月1日正式施行,并于2002年作了修订。
• ①下文关于陈文清的个人信息及其参与陆丰市和乌坎村经济发展事务的介绍,均来自笔者对其的访谈凋研资料,包括他与乌坎村及当地政府签订的一系列投资合作协议复印文本,后文不一一引注。
• ②参见广东省陆丰县人民政府《关于同意乌坎港实业开发公司经营一次性房地产开发业务的批复》(陆府办函[1993]23号)。
• ①《广东省农村管理区办事处暂行规定》第三条规定了管理区办事处在乡、镇人民政府领导下,执行如下任务;“(三)制定管理区的经济和发展规划,统筹各项生产建设,办好经济联社和扶持各经济合作社,保障集体经济的自主权,完善以家庭承包经营为基础的双层经营体制,支持农户发展生产。”
• ①引自2012年4月广东省工作组村财务问题专项组出具的《乌坎村财务收支审查报告》。
• ②因资料字迹模糊,无法确定此次征地面积。但根据后来协议上“每平方米土地一次性补11.5元(包括青苗、林木赔偿费)”的补偿标准,可以推断此次征地面积大概为582 600平方米。
• ③引自2012年4月广东省工作组村财务问题专项组出具的《乌坎村财务收支审查报告》。
• ①汕尾市委实践办.打造全国文明村的领路人——记陆丰市东海镇乌坎村党支部书记薛昌[EB/OL].(2009-05-11)[2014-09-02].http://www.shanwei.gov.cn/Shownews.aspx?id=127959.
• ①参与领导乌坎土地抗争的“乌坎热血青年团”以及“村民临时代表理事会”的成员中,有相当一部分人是因为在外经商失利,2008年以后从珠三角地区返回乌坎村的。例如,“乌坎热血青年团”的核心成员庄烈宏和村民临时代表理事会理事长杨色茂先前均在珠三角做生意,后因生意失败才返回乌坎村争取土地权益。
• ②1999年丰田畜产养猪场由陈文清承包经营后,陈文清也继续增加了投资,把占地400亩的养猪场逐渐建设成为一个多元经营的农场。随着土地利益矛盾愈发凸显,乌坎村民认为陈文清是乌坎村里最大的“地主”,丰田畜产养猪场就是他的“私人庄园”。
• ③来自笔者对乌坎村民的访谈资料,访谈时间为2012年3月16日。
• ①碧桂园房地产项目是乌坎“9·21”集体上访的导火索。随着东海乌坎港经济发展速度加快,尤其陆丰市的行政中心搬迁到东海经济开发区以后,房地产大热,乌坎村内原来10元1平方米也没人要的不毛之地迅速升值,地价狂涨。但此时乌坎村内可供开发的集体土地基本上已被征用完,无地可卖了,唯一剩下的大面积集体土地就是陆丰丰田畜产有限公司拥有使用权的那片土地。乌坎村内很快风传一种说法,村干部与陈文清勾结将乌坎村最后一块集体土地(丰田畜产养猪场所在地)卖给碧桂园公司,获得几亿元土地补偿款。这个补偿款有人说是9个亿,有人说是7个亿,有人说是3个亿,还有人说卖地合同都已经签好了,2011年9月21日“碧桂园项目”就要动工。听闻有如此巨大的征地款,而村民一分钱都没拿到,他们愤怒了。9月21日,乌坎村村民在一部分人的组织下去“碧桂园工地”阻止他们施工,并到市政府讨说法、要公道。2011年12月9日,汕尾市政府在陆丰市处置“9·21乌坎村事件”情况通报中,关于“暂冻结丰田畜产有限公司与碧桂园项目的合作事宜;今后由市政府主导并征得大多数村民同意后再调整其农用地性质进行开发”决定,支持了村民的部分猜想。但对此,陈文清本人强烈否认他的丰田畜产有限公司与碧桂园有任何房地产合作项目,并严重质疑汕尾市政府的说法毫无根据,纯粹是为了安抚乌坎村村民的抗争情绪。
• ①除碧桂园项目的资金数额外,当大量维安警力出现在乌坎村村口的时候,即有谣言说政府的这些干警、武警、特警都是香港老板陈文清雇来的,雇用费为每人3 000元,专门用来对付老百姓,帮助坏人。后来还有人散布“公安打死小孩、打死妇女、打死老人”的谣言,极大地激发了村民的愤怒,导致村民与警察的冲突全面升级。
• ②该数据源自2011年12月18日时任汕尾市委书记郑雁雄在汕尾市党政主要领导与乌坎及周边地区的干部、群众、老师、学生代表见面会上的讲话。但陈文清本人提供的证据显示,“9·21”打砸事件给他造成的经济损失不止官方认定的数目,而且自始至终没有得到任何补偿。
• ③参见《关于给予薛昌开除党籍处分的决定》(陆纪审[2012]19号)。
• ①来自笔者对陈文清的访谈资料,访谈时间为2013年3月15日。
• ①林胜淡,陈春火.“滨海明珠”数乌坎[N].汕头日报,2008—11—21(2).