再论行政发包:历史溯源、演化逻辑和现实矛盾——基于组织学视角的解释Reconsidering Administrative,Subcontract System:History Evolution and Challenges——Perspective from Organizational Theory
李芮
摘要(Abstract)：
本文将中国政府间关系的治理结构作为主要分析对象,并试图从组织理论出发,为其发展演变提供一个新的解读视角。本文认为,中国政府治理结构中最显著的特点是不同层级政府间的逐级代理关系,即"行政发包制",这种制度的形成具有特殊的历史和国情因素,而其演化变迁的主要动力是制度设计者依据内部管理成本——主要由协调成本和信息成本构成——最小化原则而进行的理性选择。此外,中国政府结构特有的"集权—分权"悖论,也源于对协调和信息成本二者的权衡取舍。未来中国政府治理模式改革的主要方向应当是政府权力的逐渐让渡及政府间权责利关系的法治化。
关键词(KeyWords)： 政府治理结构;行政发包制;管理成本;“集权—分权”悖论
基金项目(Foundation):
作者(Author): 李芮
参考文献(References)：
- ②习近平.切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来[N].新华网,2013-12-31.
- ①在概念提出之初,周黎安将“行政发包制”视为与科层制相对的一种治理模式。然而在其最新的研究当中,他又指出“行政发包制”实际上是介于“科层制”与“外包制”之间的一种混合形态。但在随后对于治理结构选择的分析中,他依然采取“科层制”和“行政发包制”的典型二分法。本文沿用这一思路,将“科层制”和“行政发包制”视为政府治理结构的两种理想类型,任何实际运作中的治理结构处于二者构成的连续统之间。
- ①事实上,统治风险同样是治理结构选择需要考虑的重要变量。在最新的论述中,周黎安将治理结构的选择视为对治理成本和统治风险两大因素的平衡,认为发包制的优势在于节约治理成本,而弊端则为统治风险的上升。然而,本文认为,统治风险的定义和测量过于模糊,而且其本身是由某种交易成本的提高而带来的,或者说由于效率目标无法满足而滋生的,因而这一变量本身可以纳入交易成本最小化的考量当中,由此简化对于政府治理结构的解释框架。下文对这一问题有更加详尽的阐述。
- ②简举一例,既然发包制有上述种种好处,为何20世纪90年代以来中央政府在财政、金融和食品药品监管领域开展了一系列“再集权化”的努力,试图向地方收回权力?
- ①有学者指出,由于行政发包制实际上仍然是通过科层制(官僚制)运行的,所以,将行政发包制与科层制作为分析治理模式的两个“基准”或者说“理想类型”不甚妥切。本文赞同这一说法,因而在下文将主要使用“集权”与“分权”这对概念替代“行政发包制”与“科层制”,作为治理结构的两种理想比照类型进行分析。
- ②事实上,可以将激励和监督成本视作由信息成本衍生而来,在一个没有信息成本的世界里,不存在所谓的委托—代理问题,因而不需要对代理人进行专门的激励和监督。
- ①有学者指出,由于缺乏制度上的稳定性和可置信性,中央政府和地方政府之间并不存在所谓的“分权”,而只是一种策略性和临时性的“放权”。参见殷存毅,夏能礼.“放权”或“分权”:我国央——地关系初论[J].2012.公共管理评论,2012(12):23-42。本文则不对二者做语义上的区分。
- ②“以支定收,一年一变”指每年由中央确定地方的支出,然后根据支出划给一定的收入项目,并确定分成的比例。“以收定支,五年一变”则指中央确定对地方财政的收入项目和分成比例后,5年不变,在5年内地方可以按照收入情况自行安排支出。李萍.中国政府间财政关系图解[M].北京:中国财政经济出版社,2006:7。
- ①“总额分成,一年一变”规定地方当年的财政收支指标、分成比例和补助数额由中央每年核定一次,其在实质上收缩了一部分地方的机动财力。李萍.中国政府间财政关系图解[M].北京:中国财政经济出版社,2006:8.
- ①一些研究表明,20世纪90年代后地区和城乡差距有所扩大。但是,本文认为不能据此否认中央政府协调管控能力在分税制后的显著提高,问题的关键在于区别财政集权带来的直接后果和间接后果。一方面,财政集权带来了“两个比重”的大幅上升和中央政府转移支付规模的迅速扩大已是不争的事实,这代表了中央政府宏观协调能力的上升;另一方面,财政集权还造成了一些间接后果,例如地方政府在分税制后的行为转变,由原来的“经营企业”转为“经营城市”,由“放水养鱼”转为“大兴土木”,由“扶持之手”转为“攫取之手”,大肆追求土地转让带来的预算外收入等,这些间接后果超出了中央制度设计者当初考虑集权化改革时的预期,并最终成为地方差距扩大的主要原因。
- ①事实上,如果我们将能力和成本视作一枚硬币的两面,就会发现国家能力理论在逻辑上与本文提出的解释框架是相容的。
- ①如20世纪90年代以来的“再集权化”浪潮和“体制回归”现象。
- ②如2008年国务院办公厅下发的《关于调整省级以下食品药品监督管理体制有关问题的通知》就规定,撤销食品药品监督管理机构省级以下的垂直管理,改为由地方政府分级管理,这在某种程度上反映了一种向逐级代理制倒退的“逆回归”现象。