孙超,贺巧玲

• 1:北京大学社会学系
• 2:麦吉尔大学人文学院

摘要(Abstract)：

近几十年来,IT技术越来越成为各国的重要治理手段,进而对政府内部运作、国家社会关系产生了深远影响。与欧美通过新技术增加民众的政治参与度不同,IT技术给中国政府绩效和社会治理带来的后果更为复杂。本文试图从民众参与和目标偏离两个维度出发,归纳四种基本模式,考察IT技术对中国基层政府行为的影响。在此基础上,本文提出可以从外部参与、内部监督和技术刚性三个角度对IT技术的应用效果进行考察和改进。

关键词(KeyWords)： 信息技术;考核;基层政府

Abstract:

Keywords:

基金项目(Foundation): 北京大学翁洪武科研原创基金项目资助(项目编号:WHW201509)

作者(Author): 孙超,贺巧玲

参考文献(References)：

• (1)Deva Woodly,“New Competencies in Democratic Communication?Blogs,Agenda Setting and Political Participation,”Public Choice,Vol.134,(1/2)2008,pp.109-123.
• (2)Gudrun Wacker,“The Internet and Censorship in China,”in Christopher R.Hughes and Gudrun Wacker(eds.),China and the Internet,Politics of the Digital Leap Forward,New York:Routledge,2003,pp.58-82;John E.Fountain,Building the Virtual State,Information Technology and Institutional Charnge,Washington:Brookings Institution Press,2001.
• (1)Vishanth Weerakkody,Zahirlrani,Habin Lee,Ibrahim Osman and Nitham Hindi,"E-Government Implementation:A Bird's Eye View of Issues Relating to Costs,Opportunities,Benefits and Risks,”Information Systems Frontiers,(4)2015,pp.889-915.
• (2)M.JaeMoon,Jooho Lee and Chul-Young Roh,“The Evolution of Internal IT Applications and E-Government Studies in Public Administration,”Research Themes and Methods,Administration&Society,(1)2014,pp.3-36.
• (3)Darrell M.West,Digital　Covernment,Technology and Public Sector Performance,Princeton:Princeton University Press,2005.G.DavidGarson(ed.),Public Information Technology,Policy and Management Issues.IGI Global,2003.Alfred Tat-Kei Ho,“ReinventingLocal Governments and the E-Government Initiative,”Public Administration Review,(4)2002,pp.434-444;Yu-Che Chen and Daniela V.Dimitrova,“Electronic Government and Online Engagement,Citizen Interaction with Government Via Web Portals,”International Journal of Electronic Government Research,(1)2006,pp.54-76.
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• (1)James C.Scott,Seeing Like a State,How Certain Schemes to Improve the Human Condition Have Failed,New Haven:Yale University Press,1998;Richard Heeks,“Information Systems and Developing Countries,Failure,Success,And Local Improvisations,”The Information Society,(18)2002,pp.110-112;Danish Dada,“The Failure of E-Government in Developing Countries,A Literature Review,”The Electronic Journal on Information Systems in Developing Countries,(26)2006,pp.1-10.
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• (6)Darrell M.West,Digital Government,Technology and Public Sector Performance,Princeton:Princeton University Press,2005,p.13.
• (7)Robert D.Behn,“The Seven Big Errors of PerformanceStat,”Rappoport Institute for Greater Boston Policy Brief,(Feb)2008,pp.1-8;Shaun Goldfinch,“Pessimism,Computer Failure,and Information Systems Development in the Public Sector,”Public Administration Review,(67)2007,pp.917-929.
• (1)Mary Bryna Sanger,“From Measurement to Management,Breaking Through the Barriers to State and Local Performance,”Public Administration Review,(68)2008,pp.70-85.
• (2)Mark Bovens and Stavros Zouridis,“From Street-Level To System-Level Bureaucracies,How Information and Communication Technology is Transforming Administrative Discretion and Constitutional Control,”Public Administration Review,(62)2002,pp.174-185.
• (3)在教育、医疗等公共福利事务上,民主政体的公共机构也存在目标绩效体系(performance target system),基层政府接受中央政府的任务安排和绩效考核。当政府相互之间的目标不一致时,基层政府会出现整体性的行为偏离。但是,一方面这并未构成西方政策实施的主体,另一方面法律能够约束不同层级政府的行为。参见Gwyn Bevan and Christopher Hood,“What's Measured is What Matters,Targets and Gaming in the English Public Health Care System,”Public Administration Review,(84)2006,pp.517-538;John Bohte and Kenneth J.Meier,“Goal Displacement,Assessing the Motivation for Organizational Cheating,”Public Administration Review,(60)2000,pp.173-182;Hood Christopher and Christopher Hood,“Gaming in Target World,The Targets Approach to Managing British Public Services,”Public Administration Review,(66)2006.pp.515-521;Zoe Radnor,“Muddled,Massaging,Maneuvering or Manipulated?A Typology of Organizational Gaming,”International Journal of Productivity and Performance Management,(57)2008,pp.316-328.
• (4)Andrew J.Nathan,“Authoritarian Resilience,”Journal　of Democracy,(14)2003,pp.6-17.
• (5)本文的基层政府指县、乡两级政府。
• (6)荣敬本:《从压力型体制向民主合作体制的转变:县乡两级政治体制改革》,中央编译出版社,1998;周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》,《经济研究》2008年第7期;周飞舟:《锦标赛体制》,《社会学研究》2009年第3期。
• (1)王汉生、王一鸽:《目标管理责任制:农村基层政权的实践逻辑》,《社会学研究》2009年第2期;Jie Gao,“Pernicious Manipulation of Performance Measures in China's Cadre Evaluation System,”The China Quarterly,(223)2015,pp.618-637.
• (2)Kenneth Lieberthal,Governing China,From　Revolution Through Reform,New York:W.W.Norton,1995.Gabriella Montinola,Yingyi Qian and Barry R.Weingast,”Federalism,Chinese Style,The Political Basis for Economic Success in China,”World Politics,(48)1995,pp.50-81.
• (3)艾云:《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析——以A县“计划生育”年终考核为例》,《社会》2011年第3期。
• (4)李芝兰、吴理财:《“倒逼”还是“反倒逼”——农村税费改革前后中央与地方之间的互动》,《社会学研究》2005年第4期;吴毅:《迎检的游戏》,《读书》2007年第6期。
• (5)周雪光、练宏:《政府内部上下级部门间谈判的一个分析模型——以环境政策实施为例》,《中国社会科学》2011年第5期;周雪光:《项目制:一个“控制权”理论视角》,《开放时代》2015年第2期。
• (6)黄晓春:《技术治理的运作机制研究:以上海市L街道一门式电子政务中心为案例》,《社会》2010年第4期;艾云:《上下级政府间“考核检查”与“应对”过程的组织学分析——以A县“计划生育”年终考核为例》,《社会》2011年第3期。
• (7)Morton H.Halperin,Bureaucratic Politics and Foreign Policy,Washington:The Brookings Institution,1974,pp.102-105;Sally Sargeson and Jian Zhang,“Reassessing the Role of the Local State,A Case Study of Local Government Interventions in Property Rights Reform in a Hangzhou District,”The China Journal(42)1999,pp.77-99;Lily L.Tsai,“Understanding the Falsification of Village Income Statistics,"The China Quarterly,(196)2008,pp.805-826.
• (8)Jie Gao,“Pernicious Manipulation of Performance Measures in China's Cadre Evaluation System,”The China Quarterly,(223)2015,pp.618-637.
• (1)本文的匿名评审人指出,政策效果存在区别可能并非引入新技术的结果,而是不同类型政策本身差异的体现。为回应这一点,本文论证时对材料进行了谨慎选择,集中于同一政策在技术引入前后的效果比较,以避免不同类型政策这一变量的干扰。在此对这位评审人表示感谢。
• (2)2008年开始实施的《中华人民共和国政府信息公开条例》和《关于施行<中华人民共和国政府信息公开条例>若干问题的意见》中规定:“要充分利用政府网站、政府公报等各种便于公众知晓的方式,及时公开政府信息,并逐步完善政府信息公开目录及网上查询功能,为公众提供优质服务。”各地政府逐步适应了通过网站公示相关信息的做法,这成为推动中国政府信息公开化、透明化的重要途径。
• (1)2010年劳动与社会保障部要求各地“借助有关政府网站,建设基于互联网的网上服务系统,提供网上办事、网上信息查询服务,提高公共服务效率”,各地劳动部门因此开设有关就业信息的网站。参见《关于印发进一步整合资源加强基层劳动就业社会保障公共服务平台和网络建设指导意见的通知》,人力资源和社会保障部网站,http://www.mohrss.gov.cn/zcyjs/ZCYJSzhengcewenjian/201003/t20100330_83264.htm,最后访问日期:2017年7月24日。
• (2)这主要集中在与民众生活紧密相关部门的人口、保障、医疗等部门,如公安部门的人口信息查询系统、计生部门的全员人口管理系统。
• (3)杨道玲、王璟璇:《中国电子政务“十二五”的进展回顾与评价》,《电子政务》2015年第4期。
• (4)Yongnian Zheng,Technological Empowerment,the Internet,State,and Society in China,Palo Alto:Stanford University Press,2007,pp.81-89.
• (5)谭海波、孟庆国、张楠:《信息技术应用中的政府运作机制研究——以J市政府网上行政服务系统建设为例》,《社会学研究》2015年第6期。
• (6)黄晓春:《技术治理的运作机制研究:以上海市L街道一门式电子政务中心为案例》,《社会》2010年第4期。
• (7)甘肃省天水市在相关实施方案中指出,该系统将以一个公开平台为载体,两个中心为轴线,三大系统为核心,四项机制为保障,通过建立廉政以网络评价为主,勤政以公开监督为主的管理模式,形成党务政务每周公开、勤政廉政每月评估、动态信息每月反馈、评价结果综合运用的工作程序,创新监督管理方式,实现对各级领导班子和领导干部全面科学客观公正的评价。参见《天水市秦州区开展领导班子及领导干部勤廉度评价体系建设试点工作实施方案》,天水市纪检监察网,http://www.tsjjjc.gov.cn/news/XJDY/2013/616/1361614563B453EH2K994HG7K9DJA7.html,最后访问日期:2017年7月24日。
• (1)例如,勤廉度系统中“领导干部综合评价得分=(公众评价得分×30%+定向评价得分×30%+组织评价得分×40%)-廉情预警中心负分”,其中的“组织评价”部分的分值二指标量化考核分值×40%+民主测评×40%+个别谈话×20%。其中的量化考核被分为5个部分(一岗双责、执行纪律、作风建设、勤政廉政、权力监督),并进一步细化为20项指标(安排部署、廉政风险、廉政承诺、述职述廉;保证政令畅通、执行廉政准则、严格廉洁自律;思想作风、学风、工作作风、领导作风、生活作风;开拓创新、密切联系群众、正确用权、工作绩效、表率作用;决策民主科学、办事公开透明、报告有关事项),分别计分。
• (2)例如,不同级别、地区和部门官员的工作有各自的特点,但勤廉度系统的评价指标却整齐划一,很难反映出工作本身的特点。
• (3)Thomas H.Marshall,“Citizenship and Social Class,”in Thomas H.Marshall,Sociology at the Crossroads,and Other Essays,London:Heinemann,1963,pp.67-127.
• (4)《关于在全国农村开展党员干部现代远程教育工作的意见》,《人民日报》2007年9月3日,第1版。
• (1)党员干部现代远程教育系统由中组部下设的党员教育中心负责日常运行维护(网址是http://www.dygbjy.gov.cn)。
• (2)吕国栋:《现代远程教育在社区党员教育中存在的问题和对策》,共产党员网,http://www.12371.cn/2013/07/05/ART11373012927924686.shtml,最后访问日期:2017年7月24日;荣守俊、张倩:《农村党员干部远程教育中值得关注的几个问题》,《求是》2007年第7期;李志刚、朱东芹、刘艳:《新疆农村党员现代远程教育的问题与对策研究》,《吉林广播电视大学学报》2012年第3期。
• (3)Yongshun Cai,“Between State and Peasant,Local Cadres and Statistical Reporting in Rural China,”The China Quarterly,(163)2000,pp.783-805;Lily L.Tsai,“Understanding the Falsification of Village Income Statistics,”The China Quarterly,(196)2008,pp.805-826.
• (4)Tomas Scharping,Birth Control in China 1949-2000,Population Policy and Demographic Development,London:Routledge Cruzon,2003,pp.202-207;郭志刚:《对中国1990年代生育水平的研究与讨论》,《人口研究》2004年第2期。
• (1)21世纪初开始使用的“育龄妇女信息系统”主要用于收集、查询、分析育龄妇女个案信息。该系统依托乡镇、村两级计生部门,定期更新辖内所有育龄妇女的人口、妊娠、避孕、健康、家庭状况等方面的信息。参见《县乡两级育龄妇女信息系统(WIS)管理规范(试行)》,百度文库,http://wenku.baidu.com/view/483f5a160b4e767f5acfce76.html,最后访问日期:2017年7月24日。目前使用较多的“人口宏观管理与决策信息系统”于2012年在计生系统内逐渐普及,主要针对的是流动人口的信息识别、统计和管理。
• (2)自从实施“利益导向”的政策以来,国家投人大量资金,提供免费或带奖励的婚前、孕前健康检查,符合这些条件的目标人群会有比较强的运用相关系统享受补助的意愿。
• (3)陈恩:《国家与农民关系的再建构——H县两个村庄的计划生育史:1979-2009》,博士学位论文,中国社会科学院研究生院,2013,第107-111页。
• (4)Jae Ho Chung,"Central-Local Dynamics,Historical Continuities and Institutional Resilience,”in Mao's Invisible Hand,The Political Foundations of Adaptive Governance in China,edited by Sebastian Heilmann and Elizabeth J.Perry,Cambridge:Harvard University Press,2011,pp.305-311.
• (5)Susan Greenhalgh,Just One Child,Science and Policy in Deng's China,Berkeley:University of California Press,2008,p.20.
• (1)邱泽奇:《技术与组织的互构——以信息技术在制造企业的应用为例》,《社会学研究》2005年第2期。
• (2)John E.Fountain,Building the Virtual State,Information Technology and Institutional Change,Washington:Brookings Institution Press,2001,p.32.
• (3)蒋东旭、严功军:《微博问政与公共领域建构》,《新闻研究导刊》2014年第4期。
• (4)自2006年以来,人民网就专门开设“地方领导留言板”,全国各省、市、县区政府的近2000名“一把手”被囊括在内。以省级领导为例,56位书记,省长在该网站设有专门链接接受民众投诉和举报,截至2015年底,民众留言超过75万条,其中近60%得到回复。
• (5)Gudrun Wacker,“The Internet and Censorship in China,”in Christopher R.Hughes and Gudrun Wacker(eds.),China and the Internet,Politics of the Digital Leap Forward,New York:Routledge,2003,pp.58-82;Gary King,Jennifer Pan and Margaret E.Roberts,“How Censorship in China Allows Government Criticism but Silences Collective Expression,”American Political Science Review,(107)2013,pp.326-343.
• (1)截至2014年10月,甘肃设已划分的直播卫星服务区域包括16390个行政村和乡镇,累计开通用户302万户,完成了试点之初的预定计划。“户户通”工程由国家广电总局下属的广播电视卫星直播管理中心推行,2011年开始在宁夏回族自治区试点,次年扩展到7个省份,最终目标是实现对全国农户的全面覆盖。
• (2)以20世纪末开始实施的“广播电视村村通”工程为例,1998-2010年,国家广电总局通过在全国范围内展开两期工程,完成了20户以上已通电的自然村全部通广播电视的目标。参见《广电总局:让广播电视走近两亿农户》,搜狐网,http://tv.sohu.com/20110905/n318412336.shtml,最后访问日期:2017年7月24日。
• (3)在“村村通”中,由于设备享受国家补贴,所以价格低于市场上的同类卫星信号接收装置。随着项目的展开,各地都出现倒卖设备的事件。为此,广电总局多次召开电视电话会议,并下发文件,要求各地开展专项整治,严厉打击倒卖设备行为。尽管将设备发放纳入了对基层政府的考核中,但由于涉及面太广,广电部门事实上无法进行有效的监督和考核,设备闲置和倒卖的现象仍一直存在。
• (4)深圳宏天高科技有限公司三网融合事业部:《直播卫星惠农公共服务的创新模式——GPRS定位管理模块的应用》,《广播电视信息》2012年第3期;刘赐砚:《浅谈农村广播电视“户户通”的重大意义》,《农林论坛》2014年第5期。
• (1)中国“铁路客票发售与预订系统”1.0版于1996年投入使用,自此实现了手工售票向计算机售票的转变。此后“铁路客票发售与预订系统”几经升级,到2008年的5.1版本时已经实现了全国联网和席位复用等功能,为网络售票奠定了技术基础。
• (2)《以前内部关系搞票很多现在基本没可能了》,东快网,http://digi.dnkb.com.cn/dnkb/html/2013-01/21/content_248934.htm,最后访问日期:2017年7月24日。
• (3)Darrell M.West,Digital Government,Technology and Public Sector Performance,Princeton:Princeton University Press,2005,pp.14-16.
• (1)李林倬:《基层政府的文件治理——以县级政府为例》,《社会学研究》2013年第4期;欧阳静:《“做作业”与事件性治理:乡镇的“综合治理”逻辑》,《华中科技大学学报》(社会科学版)2010年第6期;申端锋:《软指标的硬指标化——关于税改后乡村组织职能转变的一个解释框架》,《甘肃社会科学》2007年第2期。