李晟

• 1:北京大学法学院

摘要(Abstract)：

中央与地方的有效分权是任何国家的宪政建设都无法回避的重大问题,本文立足于"中国问题",以实用主义的态度考察了转型中国中央与地方分权的原因、功能以及运作逻辑,既关注"字面上的宪法",更关注"行动中的宪法"。最后,从"国家建设"视角对未来可能的"省直管县"带来的中央与地方关系变化进行了解读,试图对之加以逻辑上的预测。

关键词(KeyWords)： 宪政;中央与地方分权;国家转型

Abstract:

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基金项目(Foundation):

作者(Author): 李晟

参考文献(References)：

• ②辛向阳．大国诸侯：中国中央与地方关系之结．北京：中国社会出版社，1995，3
• ①苏力．当代中国的中央与地方分权——重读毛泽东《论十大关系》．中国社会科学，2004，2
• ②美国建国之后，首先所做的工作也就是把权力更多地集中起来，从“邦联”发展到“联邦”，而推动这个过程的一个重要因素就是谢司叛乱(Shays' Rebellion),See,David P.Szatmary,Shays' Rebellion:the making of an agrarian insurrection,Amherst:University of Massachusetts Press,1980.任何一个国家，都不会关心分权或是民主、自由甚于关心稳定。
• ③论十大关系．建国以来毛泽东文稿．北京：中央文献出版社，1992，82
• ①国内外学者的研究都指出，对于毛泽东时代的中国，不能以苏联式的中央集权体制视之，毛泽东不断地破坏中国建立中央计划经济的工作，使得中国的中央计划经济从来没有真正建立过，使得中国实际在改革前就从来不是一个苏联意义上的中央计划经济体制。毛泽东事实上是奠定了分权化的体制，而这一体制对于此后的中国改革有着重要影响。西方学者将毛泽东的政策视为一种既不同于市场经济也不同于计划经济的第三条道路，以群众参与和地方分权为重要内容。See Carl Riskin,“Neither Plan nor Market:Mao's Political Economy”, William A.Joseph,Christine P.W.Wong,and David Zweig ed.New Perspectives on the Cultural Revolution. Cambridge:Harvard University Press,1991．关于上述研究，还可以参见甘阳在清华大学演讲所引述的Susan Shirk与Franz Schurmann的观点，甘阳．新时代的“通三统”——三种传统的融会与中华文明的复兴．书城，2005，6；同时可以参见钱颖一，许成钢．中国的经济体制改革为什么与众不同．经济和社会体制比较，1993，1。但是要注意的是，不能因为特殊而忽视了一般，从总体上来讲，当时的中国仍然是一个偏重于集权和计划的全能主义国家，只有在这样的前提之下，才能更好地理解改革开放之后的国家转型。
• ②王人博．被创造的公共仪式——对七五宪法的阅读和解释．比较法研究，2005，4
• ①钱颖一，许成钢．中国的经济改革为什么与众不同．经济与社会体制比较，1993，1
• ①Qian Yingyi and Gérard Roland,“Federalism and the Soft Budget Constraint,”American Economic Review,Vol.88,No.5(1998),pp.1143-1162.
• ②关于“国家转型”的详细论述，参见：强世功．法制与治理——国家转型中的法律．北京：中国政法大学出版社，2003
• ③涂尔干．社会分工论．上海：上海三联书店，2000
• ④如在1993年的地方换届选举中，中央提名的浙江、贵州省长人选和河北省人大常委会主任人选落选，当选的都是被代表联名提名的地方干部。See,Jia Hao and Lin Zhimin ed.Changing Central-Local Relations in China:Reform and State Capacity.Boulder:Westview Press,1994.p.8.这一现象也是1984年向地方下放人事权力，将干部从“下管两级”改为“下管一级”的一个合乎逻辑的结果。由于中央不再控制地方厅局级干部的任命，他们与省级地方干部的联系和依赖就大大增强了，从而会选择支持当地干部而不是来自中央的候选人。虽然从制度层面来讲，这并无不合理之处，但对于一个地区发展很不平衡的转型国家来说，这种现象如果长期存在无疑是危险的。
• ⑤寇铁军．中央与地方财政关系研究．大连：东北财经大学出版社，1996，151～155
• ①王绍光．分权的底限．北京：中国计划出版社，1997，42～62
• ②丹尼尔·伊拉扎认为，中国虽然不是正式意义的联邦制，但是在政治制度的某些方面引进了联邦制的体制、原则或实践，因此他将中国归为“联邦制体制(federal arrangements)”。丹尼尔·伊拉扎，联邦主义探索．彭利平译．上海：上海三联书店，2004，53
• ③王绍光认为，现代国家包括以下八项能力：强制能力、汲取能力、合法化能力、监管能力、统领能力、再分配能力、吸纳能力。整合能力。见：王绍光等．第二代改革战略：积极推进国家制度建设．战略与管理，2003，2
• ④前税务总局局长、财政部长项怀诚后来在回忆中非常明确地表述了当时实施分税制的理由：中央拿大头，是这次分税制改革的一个重要目标，原因有三：其一，世界上任何一个稳定发展的国家，必然有一个强大的中央政府；其二，我们是一个大国，许多关系到全局的大事必须由中央政府主导；其三，我国地广人多，各地区差异很大，必须通过中央的转移支付，才能保证地区间的平衡发展，才能保证社会的繁荣稳定，才能保证国家的安全和统一。见：项怀诚．我国财税改革十年回顾与思考．财经研究，2001，6
• ⑤Jing Jin and Heng-fu Zou,“Fiscal Decentralization,revenue and expenditure assignments,and growth in China,”Journal of Asian Economics 16(2005),pp.1047-1064.
• ⑥张晏的实证研究证明了这一点，参见：张晏．分权体制下的财政政策与经济增长．上海：上海人民出版社，2005
• ①Yingyi Qian and Barry R.Weingast,“China's Transition to Market-preserving Federalism,Chinese Style,”Journal of Policy Reform,1996,1,pp.149-185.
• ②实证研究表明，东部地区的财政分权对于经济增长的积极作用要大于西部地区，见：张晏．分权体制下的财政政策与经济增长．上海：上海人民出版社，2005。中央财政虽然可以通过转移支付在一定程度上对地方的压力加以缓解，但在能力不足的情况下，转移支付的投入仍不足以有效地改变地区差距，反而在一定程度上扭曲为加大了地区差距，成了维护国家统一的代价。参见：王绍光．中国财政转移支付的政治逻辑．战略与管理，2002，3
• ③王绍光．建立一个强大的民主政府．改革内参，2003，17
• ④周飞舟．分税制十年：制度及其影响．中国社会科学，2007，1；周飞舟．生财有道：土地开发和转让中的政府和农民．社会学研究，2007，1
• ①刘海波．政体初论．北京：北京大学出版社，2004，195
• ②中央地方关系之调整．大公报社论，1936-09-04，转引自张连红．整合与互动：民国时期中央与地方财政关系研究(1927—1937)．南京：南京师范大学出版社，1999
• ①这是一个历史相当悠久的话题，清末康有为、梁启超等人为始作俑者，民国时政治家宋教仁、熊希龄与地理学家胡焕庸、张其昀等人均有此论，并一度开始试验，只是由于内战而未能付诸实施。新中国成立之后这一问题一度销声匿迹，但在20世纪90年代之后，随着中央与地方关系的调整又浮出水面。自分税制实施以来，关于这一改革设计，学界已著述颇丰，可以参见：孙关龙．分分合合三千年．广州：广东教育出版社，1995，218～237；熊文钊．大国地方——中国中央与地方关系宪政研究．北京：北京大学出版社，2005，152～156；马述林．论省级行政区划体制改革．战略与管理，1996，5；郑为汕．省级行政区划改革问题研究．理论探索，2002，6
• ②事实上，减少行政层级的好处很早就已经被认识到了，参见：钱穆．中国历代政治得失．上海：上海三联书店，2005。而在实践中，1912年和1928年，中华民国政府就先后两次实施改革，取消府、道、厅、州，实施省一县两级制，但由于省域过大，分别在一年后和三年后就回到了三级模式。新中国成立之后，在1954年宪法中也是规定为省一县两级制，但随后地区就成为了一个普遍出现的行政层级，并最终实体化成为“地级市”。由此可见，单纯地减少行政层级难以取得预期的效果。
• ①直至近代以前，中国人并未形成西方式的“民族国家”观念，而更多地是地域观念。对于大部分中国人而言，省、道、府、县的籍贯，是最重要的身份归属。参见：施坚雅主编，中华帝国晚期的城市．叶光庭等译．北京：中华书局，2000，1。而且，在一个人口流动很小的乡土社会中，这种身份几乎是永恒不变的，地域的归属感也就日趋强化，而极其重视孝道的社会文化、按省籍考试的科举制度．都更加强了少数有可能离开原籍的知识分子们的身份意识，使他们能够把省籍认同保留并传递下去。参见：何炳棣．中国会馆史论．台北：学生书局，1966，转引自：章清．省界、业界与阶级——近代中国集团力量的兴起及其难局．中国社会科学，2003，2。而如果省域被重新划分，这种文化还能在多大程度上得到保留就成为了一个问题。
• ②强世功．法制与治理——国家转型中的法律．北京：中国政法大学出版社，2003，169
• ③康晓光．再论“行政吸纳政治”——90年代中国大陆政治发展与政治稳定研究．21世纪，2002，8
• ④Jia Hao and Lin Zhimin ed.Changing Central-Local Relations in China:Reform and State Capacity. Boulder:Westview Press,1994,p.2.
• ⑤丹尼尔·伊拉扎．联邦主义探索，彭利平译．上海：上海三联书店，2004，41
• ①刘小兵．中央与地方关系的法律思考．中国法学，1995，2
• ②朱国斌．塑造地方自治新模式——对法国1982年地方分权法理论与实践的考察．宪政论丛，2
• ③冯象．正义的蒙眼布．政法笔记．南京：江苏人民出版社，2004，157
• ④完全列举权力清单是不可能实现的。例如，关于美国宪法第九修正案的联邦主义解读与自由主义解读，就成为一个长期争论的话题。而关于联邦议会或是联邦法院是否有解释联邦权力的天性，更是一个难以解决的争议，虽然联邦党人和反联邦党人都认为对解释加以严格的限制是必要的，但最终宪法并没有这样的条款。而解释权最终属于联邦，对于联邦权力的限制从根本上来讲就不是一个法律问题。从内战时期到新政再到后新政时代，法院关于第九修正案的解释越来越趋向扩张联邦权力，法院认为他们更重要的职责是保护个人权利不受州权的侵犯。See,Kurt T.Lash,“The Lost Original Meaning of the Ninth Amendment,”Texas Law Review,Vol. 83,No.2(2004);Kurt T.Lash,“The Lost Jurisprudence of the Ninth Amendment,”Texas Law Review,Vol. 83,No.3(2005);Ernest A.Young,“The Rehnquist Court's Two Federalisms,”Texas Law Review,Vol.83, Nol(2004)．事实上，正如波斯纳所言，在做出解释时，法官们就像一个与连长的联络已经中断的“排长”，他们需要思考“连长希望如何行动”，解释不是认识问题而是政治问题，实用主义的政治逻辑指导了这一点。见：波斯纳．法理学问题．苏力译．北京：中国政法大学出版社，2002，339～387。而根据中国现行的法律解释制度，全国人大常委会统一行使法律解释权，其解释与立法有同等效力，那么如果由全国人大制定的关于中央与地方分权的立法需要解释的话，事实就相当于全国人大常委会来再次立法，而不同于较为广泛体现地方利益的全国人大，常委会的人员组成更加单一，更加“中央化”。那么，由人大常委会来加以解释的话，实用主义的政治逻辑将有可能导向完全倾向于中央的解释。
• ⑤关于对于中央和地方关系进行司法调节的建议，参见：刘海波．中央与政府间关系的司法调节．法学研究，2004，5。而“李慧娟事件”的出现，在实践中深刻地触及了这个问题。在这个案件中，地方法院作为国家设在地方的法院，代表国家宣告了地方性法规无效，但地方法院同时又是由地方人大选举产生、受其监督，因此地方人大对法院宣告地方性法规无效的行为采取了严厉的批评和处分，而最高法院又站在“维护司法独立”的立场上介入，要求收回处分。最终，人大做出了让步，不仅收回了处分，而且废止了被法院认定为无效的地方性法规。由于各级地方法院都由地方人大选举产生，还要受其监督，向其报告工作，法院在代表中央还是地方之间其实是“半间不架”，因此，这个事件也就没有办法从制度上解决，而演化成了地方利益与部门利益的一次政治博弈，最终是最高法院在政治上战胜了河南省人大，而如果下一次还有类似的事件发生在另一个地方，谁胜谁负仍然是难以预测的事情。在现行体制之下，寄希望于司法调节，事实上不过是寄希望于法院系统在政治博弈中的一次次胜利，如果这个“无钱又无剑”的部门失败的话，希望将会随之落空。
• ①强世功．民族国家、宪政与法律移植——晚清国家转型中的合法性重建．战略与管理，1997。6；吴贤辉．革命、现代民族国家与中国现代化．华侨大学学报(哲学社会科学版)，1997，4
• ②杜赞奇．文化、权力与国家：1900—1942年的华北农村．南京：江苏人民出版社，2004，140～186
• ③中国作为一个国家，本来就具有独特的特性，不同于近代西方的“民族国家”(nation-state)，而是一个以文化，而非以种族为华夷区别的独立发展的“文明国家”(civilization-state)。在中国，民族是在革命中建构出来的，当革命救亡是中国最紧迫的问题时，“民族国家”就足以号召全国人民的团结，但当这一问题消退之后，在经济建设为中心的语境中，传统的民族主义旗帜就不再具有那么大的力量。而作为文明国家的中国，是一个独一无二的文明形态，正是这一点，才能够在今天最大限度地激励整个国家的团结。因此，甘阳指出：“中国在上世纪的中心问题是要建立一个现代‘民族国家’，但中国在21世纪的中心问题则是要超越‘民族国家’的逻辑，而自觉地走向重建中国作为一个‘文明国家’。”见：甘阳．从民族国家走向文明国家．21世纪经济报道，2004-01-02
• ④王绍光等．第二代改革战略：积极推进国家制度建设．战略与管理，2003，2
• ①李昌平．市场机制、政府调节与中国“三农”问题．改革内参，2003，10；潘维．质疑“乡镇体制改革”——关于乡村中国的两种思路．开放时代，2004，2
• ②苏力．当代中国的中央与地方分权——重读《论十大关系》．中国社会科学，2004，2。事实上，越是市场经济，越需要政府提供各个方面的公共服务，即使像美国这样的发达国家，基层政府与中国一样，也是“吃饭财政”，必须依赖于转移支付来提供公共服务。见：高新军，杨以谦．从税费改革看乡镇政府公共产品的供给．改革内参，2003．18
• ③张占斌．政府层级改革与省直管县实现路径研究．经济与管理研究，2007，4；陈纪瑜，阳敏，张宇蕊．“省直管县”财政体制改革模式探讨——以湖南为例．财经理论与实践，2007，1
• ④乔宝云，范剑勇，冯兴元．中国的财政分权与小学义务教育．中国社会科学，2005，6；丁维莉，陆铭．教育的公平与效率是鱼和熊掌吗?——基础教育财政的一般均衡分析．中国社会科学，2005，6